22 мая 2001 г.
Источник: "Независимая газета"
Авторы: Семен Аронович Кимельман - член Межведомственной рабочей группы правительства РФ по отработке механизма перевода на рентные платежи организаций и предприятий ресурсодобывающих отраслей, заведующий отделом инвестиционно-финансовых механизмов, лицензирования и раздела продукции ВИЭМСа.
Между налогом и рентными платежами
Или история о том, как нефтяные магнаты по поручению правительства трансформировали прямые указания президента РФ
Передо мной лежат два документа. Бюджетное послание президента Российской Федерации Федеральному собранию "О бюджетной политике на 2002 год", в котором одним из основных направлений дальнейшего развития налоговой реформы признается "необходимость ввода и постепенного расширения рентных принципов в отношении налоговых платежей за пользование недрами". И второй документ: представленный правительством РФ в Госдуму проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса РФ", в котором предлагается в налоговую систему включить новый налог - налог на добычу полезных ископаемых, полностью игнорирующий рентные принципы.
Известно, что этот законопроект написан, по существу, представителями крупнейших нефтяных компаний. Было несколько вариантов законопроекта, из которых последовательно выхолащивались рентные принципы. Так, в первых вариантах к базовым ставкам налога за недра устанавливалось восемь поправочных коэффициентов, учитывающих рентные особенности разработки месторождений любых полезных ископаемых, потом осталось всего три коэффициента, учитывающих особенности эксплуатации только нефтяных месторождений. В последнем варианте представленного в Госдуму законопроекта исключены все поправочные коэффициенты.
Рассмотрим принципиальные особенности рекомендованного правительством налога на добычу. Прежде всего этот налог заменяет три федеральных недропользовательских налога, включенных в статью 13 части первой НК, а именно: на пользование недрами, на воспроизводство минерально-сырьевой базы (МСБ), на дополнительный доход от добычи углеводородов. Кроме того, нефтяники, воспользовавшись тем, что их пустили в "налоговый огород", лично для себя отменили вывозные таможенные пошлины на нефть и акциз, исключив из перечня подакцизного минерального сырья "нефть и стабильный газовый конденсат" (но при этом не преминули "подложить свинью" "Газпрому", оставив акцизы на природный газ).
Одновременно с этим происходит подмена важнейших экономических категорий, предусматривающих возможность изъятия государством как собственником недр всей суммы горной ренты. Налог на добычу - это далеко не то, что налог на пользование недрами в части первой НК, и совершенно не то, что предусмотренные и уплачиваемые сейчас по Закону "О недрах" платежи за пользование недрами, включающие разовые (бонусы) и регулярные платежи за поиски и разведку (ренталс) и добычу полезных ископаемых (роялти). Из названия налога исчезли слова "за пользование недрами", которые обозначали, что недропользователи уплачивают бонусы, ренталс и роялти за переданные им на ограниченный срок в пользование (в аренду) участки государственного фонда недр.
По действующему законодательству в статье 41 Закона "О недрах" обозначался рентный характер платежей за добычу полезных ископаемых, которые должны определяться "с учетом вида полезного ископаемого, количества и качества его запасов, природно-географических, горно-технических и экономических условий освоения и разработки месторождения, степени риска". С этой целью были установлены минимальные и максимальные ставки роялти, к примеру, для нефти и газа эти ставки равны от 6 до 16%. Размер ставки для конкретного участка недр устанавливался при выдаче лицензии на право пользования недрами и мог изменяться вплоть до их полной отмены (статья 40 Закона "О недрах") в зависимости от перечисленных выше рентных факторов.
В законопроекте вместо пределов изменения налоговой ставки, то есть вместо регулируемых сейчас платежей за право на добычу устанавливается единая процентная ставка налога на добычу в зависимости от вида добываемых полезных ископаемых. Процентные ставки в законопроекте зачем-то именуются адвалорными ставками. При определении процентных ставок налога на добычу в первых вариантах законопроекта был использован принцип: половина ставки отчислений на воспроизводство МСБ плюс средняя ставка роялти. В последнем варианте законопроекта, представленном в Госдуму, процентные ставки по отдельным полезным ископаемым снижены.
Составители законопроекта не обошли вниманием и себя. Только для нефти установлены две ставки: с 1 января 2002 года по 31 декабря 2004 года устанавливается твердая потонная ставка - 425 рублей за 1 тонну добытой нефти, а с 1 января 2005 года - процентная ставка 16,5%. При этом в последнем варианте потонная ставка снижена с 600 руб. до 425 руб. Много это или мало? Произведем простые арифметические расчеты. При курсе 29 руб./долл. потонная ставка составляет всего 14,7 долл. за тонну добытой нефти. Для сравнения покажем, что должны платить нефтяники по действующей системе платного недропользования:
отчисления на воспроизводство МСБ, ставка которых равна 10% средней внутренней цены нефти на российском рынке (3000 руб./т), то есть 300 руб./т, или 10,3 долл./т;
платежи за право добычи (роялти), которые при средней по России ставке, равной в настоящее время 8%, составляют 240 руб./т, или 8,3 долл./т;
акциз на нефть, равный 66 руб./т, или 2,3 долл./т;
вывозную таможенную пошлину, равную сегодня 20 евро/т, или 18 долл./т (1 евро = 0,9 долл.). Обратим внимание, что еще в марте текущего года эта пошлина была равна 48 евро/т.
Таким образом, сегодня нефтяные компании платят как минимум 38,9 долл. за каждую добытую тонну нефти, что в 2,6 раза выше потонной ставки, представленной правительством на утверждение депутатам Госдумы, что, по нашим расчетам, снизит поступления в бюджет 2002 года не менее чем на 30-40 млрд. руб. Минеральное сырье занимает первое место среди экспортируемых из России товаров. Продажа сырья за рубежом зависит от цен на мировых сырьевых биржах. Правительство России устанавливает низшую планку цены, при которой экспорт ликвидного сырья обеспечивает экспортеру приемлемую рентабельность. Такой планкой для экспорта нефти в 2000 году являлась биржевая цена нефти марки Urals, равная 12,5 долл./баррель, или 90,6 долл./т (принято, что 1 т = 7,25 барреля). Если цена на мировых рынках выше этой планки, то образуется так называемая ценовая рента, которая в России изымалась по утвержденной правительством шкале ставок вывозной таможенной пошлины.
В бюджетном послании президента подчеркивается необходимость сохранения действующей "практики установления экспортных пошлин на добываемые ресурсы". В согласии с этим Минэнерго и Минэкономразвития предлагают эти ставки увеличить в 1,2-1,5 раза по мере роста биржевых цен. В рассматриваемом законопроекте потонная ставка на период до 2005 года корректируется на "коэффициент, характеризующий динамику мировых цен на нефть, который определяется налогоплательщиком (читай нефтяными компаниями) самостоятельно ежеквартально, как отношение среднего за предыдущий налоговый период уровня цен... к сумме в размере 4500 руб.", что соответствует мировой цене 21,4 долл./баррель. Сегодня мировая цена нефти 25 долл./баррель, или 181,2 долл./т, то есть 5256 руб. за тонну. Следовательно, корректирующий коэффициент равен 1,168 (5256:4500). Если мировая цена нефти будет менее 21,4 долл./баррель, то потонная ставка (425 руб.) начнет снижаться.
Одновременно вместе с изложенными выше изменениями в часть вторую НК правительство предлагает также внести серьезные изменения в Закон "О недрах", основу которых составляет новое изложение раздела V "Платежи при пользовании недрами". Как и налог за добычу, эти изменения вносят "революционные" новшества, направленные на законодательное предоставление описанных выше привилегий нефтяным монополиям и на законодательное закрепление ухода от применения каких-либо рентных принципов налогообложения недропользователей. Согласно этим новшествам:
- бонусы выделены в самостоятельный "разовый платеж за пользование недрами", который может вноситься частями при наступлении определенных событий, то есть уплата бонусов отодвигается на неопределенный период и является необязательной, если "событие" не наступило;
- ренталс также выделен в самостоятельные "регулярные платежи за пользование недрами", что означает на практике замену действующих сегодня платежей за пользование недрами только лишь платежами за право поисков, оценки и разведки полезных ископаемых, то есть сохраняется только платеж в виде ренталс, да и он не взимается, если лицензия выдана на разведку и добычу;
- исключена возможность установления в лицензии платы за землю на площади горного отвода, оставлена только плата за пользование акваторией и участками морского дна - это еще один подарок нефтяникам, которые имеют горные отводы по действующим лицензиям, составляющие десятки и сотни тысяч квадратных километров.
Заметим, что действующая редакция Закона "О недрах" предполагает возможность изъятия через платежи за землю как определенной части земельной ренты, так и части горной ренты, соответствующей запасам полезных ископаемых, находящихся в границах горного отвода участка недр.
Нельзя не обратить внимание еще на одно новшество, предложенное правительством (читай нефтяниками) в Закон "О недрах" и в налог на добычу. Если Госдума примет рекомендуемые законопроекты, она тем самым отменит распределение отчислений на воспроизводство МСБ и платежей за пользование недрами между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации. По действующему законодательству в федеральный бюджет поступает 40% суммы бонусов и роялти за добычу углеводородов и 25% - за добычу других полезных ископаемых. Остальная часть суммы бонусов и роялти, а также вся сумма ренталс поступает в бюджеты субъектов Федерации. Теперь предложено все суммы платежей за недра (бонусы и ренталс) и налог за добычу вносить исключительно в федеральный бюджет.
Платное недропользование во многих субъектах Северо-Западного, Уральского, Сибирского и Дальневосточного федеральных округов является основой региональных и местных бюджетов. Видимо, нефтяным олигархам невдомек, что если, к примеру, лишить Магаданскую область 75% платежей за пользование недрами, то область лишится многих рабочих мест и средств для существования основной массы населения.
Этим же олигархам также, видимо, невдомек, что мировые цены на золото в течение последних трех лет систематически падают (с 400 до 250 долл. за унцию), а на палладий, наоборот, выросли за последние два года более чем в 2,5-3 раза (только за 2000 год цена палладия возросла с 400 до 1000 долл. за унцию). Зачем же додавливать золотодобытчиков Магаданской области и, напротив, оставлять баснословную ценовую ренту в руках высшего менеджмента ОАО "Норильский никель"? Ведь повышающий или понижающий коэффициент, учитывающий наличие или отсутствие ценовой ренты, в рассматриваемом законопроекте налога на добычу установлен только для изменения цены на нефть.
Мне пришлось беседовать с некоторыми авторами налога на добычу, которые меня убеждали, что основу поступления в бюджет составляет именно налог на добычу нефти и газа, а в сравнении с ним поступления в бюджет налога на добычу твердых полезных ископаемых (к ним относятся золото, алмазы, палладий и много еще других экспортируемых полезных ископаемых) - это сущая мелочь. Где-то я недавно читал, как матушка учила своего сына Эндрю Карнеги: береги пенсы, а шиллинги как-нибудь сами о себе позаботятся. Завершая эти выстраданные наблюдения о путях развития платного недропользования, я снова вчитываюсь в лежащие передо мной два документа. Один - президентский, нацеливающий на максимально возможное изъятие в доходную часть бюджета 2002 года рентообразующих налогов и требующий введения экономических механизмов, могущих остановить утечку рентных капиталов за рубеж. И второй - правительственный, предлагающий полностью отказаться от изъятия горной ренты, позволяя, как и в былые годы при Ельцине, беспрепятственно переводить эту ренту в бездонные офшорные карманы олигархов, продолжающих де-факто управлять страной и отстегивающих в бюджет ровно столько, сколько нужно, по их мнению, остальным гражданам России. А нам нужно всего-то столько, чтобы не оказалось выпадающих доходов в бюджете 2000 года по сравнению с бюджетом 2001 года - так считает заместитель председателя бюджетного комитета Госдумы Сергей Штогрин, поддерживающий законопроект правительства по налогу на добычу, хорошо понимая, что это не приближает нас к рентоориентированной налоговой системе.
Наше российское сообщество расстраивается (от слова троиться), как это было давно на Западе в условиях необузданного первобытного капитализма: думаем одно, пишем и размышляем о другом, делаем в угоду властителям третье. Так не наступила ли пора, чтобы наши мысли, слова и дела были триедиными, а не как в старой русской басне, когда однажды лебедь, рак да щука...
 


Все замечания и пожелания присылайте по адресу: skv@nefte.ru

ЗАО "Независимое нефтяное обозрение "СКВАЖИНА" (С) 1999 Все права защищены