29 августа 2000 г.
Источник: "Независимая газета"
Автор: Владимир Санько
Правительство усиливает контроль за разработкой недр?
До сих пор государственные интересы игнорируются в крупных нефтегазовых проектах
В начале сентября, во время визита в США президента Владимира Путина, предполагается подписание соглашения с американскими компаниями об освоении Тимано-Печорской нефтегазовой провинции на условиях СРП. И это в то время, когда практика реализации закона СРП свидетельствует о том, что состояние законодательно-нормативной базы не гарантирует защиты государственных интересов. Именно поэтому в ближайший четверг правительство предполагает рассмотреть вопрос о реализации соглашений по разделу продукции. "Закон по СРП по-настоящему не работает", - заявил председатель комитета по природным ресурсам и природопользованию Александр Беляков, открывая в конце июня слушания в Думе. Соглашения о разделе продукции являются своеобразной думской эстафетой - соответствующий закон продолжает быть в центре внимания очередного, уже третьего ее состава. И это неудивительно - речь идет о приватизации российских природных ресурсов. И в этом закон оказался чрезвычайно "эффективен" - за пять лет его действия 30-процентная квота по запасам углеводородного сырья, которые Дума разрешила разрабатывать на условиях СРП, уже исчерпана. То есть российские недра нашли своих "хозяев". Но где обещанные инвестиции в десятки миллиардов долларов, где поток заказов на товары и услуги российским подрядчикам? В чем же дело?
Заместитель министра энергетики Валерий Гарипов высоко оценивает деятельность законодателей и всю вину за торможение реализации нефтегазовых проектов СРП возлагает на правительство. Уже пять лет правительство не может утвердить пять нормативных актов, без которых невозможен полномасштабный старт проектов. Первый вице-губернатор Сахалинской области Владимир Шаповал и депутат Думы Алексей Михайлов обвинили правительство в "тихом саботаже". О какой вине или саботаже может идти речь, если, как признает сам Валерий Гарипов, имели место бесконечные смены в составе правительства? Высокие чиновники не успевали освоить свои функции, а тем более - вникнуть в суть дела, как приходилось освобождать кресло. Вот и очередной министр финансов Алексей Кудрин обещает, что в ближайшее время правительство утвердит необходимые нормативные документы по исчислению прибыли, взиманию налогов и таможенным вопросам.
Валерий Гарипов, по-видимому, считает, что закон СРП - само совершенство. "Мы последние три года просили Госдуму никаких новых поправок в закон о СРП не вносить. По Сахалину - освободить от всех налогов и говорить им "спасибо". Оставить только налог на зарплату", - таково мнение о ситуации заместителя министра. Представителя Нефтяного совещательного форума Глена Уоллера закон СРП привлекает тем, что он прозрачен. Ему нравится, что "там есть четкий механизм ценообразования" и обеспечен "надзор со стороны правительства". Если действительно закон СРП идеален, то непонятно, с чего бы это депутаты, как предыдущего состава Думы, так и нынешнего, не внемлют призывам Валерия Гарипова и все пытаются его усовершенствовать. Что же не устраивает в законе депутатов? Экономический механизм закона содержит понятие "возмещаемые затраты". Уже пять лет действует закон, а до сих пор нет четкости в определении структуры и ограничениях на объемы затрат инвестора, что оставляет тому полную свободу в размере оплаты товаров и услуг, в том числе - процентных ставок по кредитам, сетует заместитель председателя комитета по промышленности, строительству и наукоемким технологиям Александр Шиманов. Ему вторит заместитель председателя Счетной палаты Юрий Болдырев: "Сегодня вопрос о затратах не урегулирован. Теоретически инвестор может списывать почти все что угодно. Лазеек - неограниченное количество".
Наш российский опыт подтверждает громадные возможности нефтяных компаний минимизировать облагаемую налогами прибыль как за счет издержек производства, так и ценовых манипуляций при реализации продукции. Таким образом, экономический механизм закона СРП, сведя весь интерес государства в проекте к доле от прибыли оператора, никак не гарантирует ее максимизацию. Впрочем, такой цели и не было у авторов закона. Об этом свидетельствует Алексей Михайлов: "Конструкция с налогом на прибыль, которая положена в основу закона, специально сделана таким образом, чтобы привлекать иностранных инвесторов". В то же время "условное разделение продукции на прибыльную и компенсационную", по мнению заместителя руководителя департамента Минэнерго Юлия Халимова, является основным недостатком закона. Что интересно, ситуация с порядком определения затрат настолько запутана, что даже основной лоббист закона СРП в столь уродливой форме председатель комитета по природным ресурсам Думы предыдущего состава "яблочник" Алексей Михайлов выступил совместно с коммунистом Юрием Маслюковым инициатором введения принципиально другого экономического механизма закона, то есть обратиться к действительному разделу продукции. Дело в том, что в действующем законе понятие "раздел продукции", о чем приходилось писать неоднократно, используется для камуфляжа весьма льготного налогообложения оператора проекта.
Натуроплата, или натуральный раздел, противоречит действующему Налоговому кодексу. Начальник департамента Минфина Анна Салина справедливо считает, что глава кодекса по СРП, регулирующая раздел продукции и возмещаемые затраты, должна быть законодательно утверждена на уровне Думы, а правительство здесь не причем. Как бы там ни было, но "чистый раздел продукции" - механизм экономически значительно более прозрачный, чем налог на прибыль. Но "иностранные компании не могли бы инвестировать по этой схеме по той простой причине, что если здесь не будем платить налог на прибыль, тогда не будет зачета дома", - уверяет Глен Уоллер, сведя проблему к двойному налогообложению. В действительности же закон СРП практически полностью исключает финансовый риск со стороны инвестора - возмещение всех издержек ему всегда гарантируется, а доход государства нет. Новый вариант экономического механизма закона в какой-то мере исправляет эту ситуацию, четко определяя его долю.
У нас инвестору практически всегда гарантируется и наличие запасов сырья на осваиваемом месторождении. Из 56 месторождений, которые могут разрабатываться на условиях СРП, только 13 являются перспективными, а на 43-х запасы доказаны. Полное непонимание у участников слушаний вызывает включение в перечень участков, допущенных к разработке на условиях СРП ряда крупнейших старых месторождений, таких как Самотлорское, Ромашкинское, Федоровское. На старых месторождениях оператор ничем не рискует: геология изучена вдоль и поперек, создана вся инфрастуктура. Как видим, оператор у нас получает льготный режим при отсутствии реального риска, причем на разработку очень крупных месторождений с доказанными запасами при начальных платежах в 3-5 млн. долл. Иван Глумов считает эти суммы недостаточными, так как в Индонезии, чья модель положена в основу закона СРП, первоначальные платежи за блок, который практически всегда меньше наших участков, составляют 100-200 млн. долл.
Дебаты в Думе предыдущего состава и практика реализации закона свидетельствуют, что основополагающий тезис его лоббистов о многомиллиардных заказах российским подрядчикам на товары и услуги не соответствует действительности. Иван Ждакаев, депутат Думы от Сахалинской области, констатирует, что заказы на строительство морской платформы размещались где угодно, но только не в России. "Даже наши сахалинские водолазные компании не допускаются под различными надуманными предлогами", - жалуется депутат. В этом нет ничего удивительного, так как в законе СРП норма об обеспечении заказами российских производителей в силу ряда оговорок не является обязательной, вполне обоснованно утверждает Юрий Болдырев. Не будет заказов российским подрядчикам и от отечественной ТНК по Самотлору, ведь кредит от Эксимбанка США "связанный", то есть все 500 млн. долл. пойдут на заказы американским производителям товаров и услуг. То есть норма закона о 70% российского оборудования и товаров попросту не может быть выполнена. Закон СРП ставит российских производителей по сравнению с зарубежными конкурентами в заведомо худшие условия - иностранные поставщики освобождаются от НДС и таможенных пошлин.
В законе много норм, которые по форме защищают интересы государства, но они обычно сопровождаются большим количеством оговорок, выхолащивающих суть. Так, положение закона о выборе инвесторов по результатам конкурсов и аукционов включено в него ради красного словца - на самом деле ни один из 22 проектов не проходил конкурс. Либо на месторождении уже имелся недропользователь, либо в законе о включении данного месторождения в перечень участков, которые могут разрабатываться на условиях СРП, заранее оговаривался оператор проекта. Оказывается, норма о проведении конкурса не является обязательной, что подтвердили Александру Шиманову в Институте правоведения при правительстве РФ. Вот и опять, несмотря на то что 30-процентная квота исчерпана, американским компаниям без всякого конкурса будет гарантировано участие в проекте по освоению весьма крупной Тимано-Печорской нефтегазовой провинции. Заметьте, без каких-либо определенных обязательств со стороны потенциального инвестора.
Кстати, Александр Шиманов тщетно пытался обнаружить в законе СРП какие-либо требования к претенденту на разработку месторождений. Прошлый состав Думы, с подачи Евгения Примакова, отменил практически все положения российского законодательства по регламентации деятельности хозяйствующих субъектов на условиях СРП, отдав формирование обязательств инвестора перед государством на откуп правительственной комиссии. Усилиями лоббистов иностранных нефтяных компаний финансово-хозяйственная и производственная деятельность оператора практически полностью выведена из поля российского права. Зарубежные операторы предпочитают англо-американское, и потому свои головные офисы регистрируют за рубежом, лучше в офшорах. Полномочия, предоставленные комиссиям, для них явно непосильны. "Правительственные комиссии работают на общественных началах", - констатирует Александр Стругов, директор центра СРП-недра МПР. И продолжает: "Для того чтобы они грамотно и нормально работали, нужны определенные структуры, которые брали бы на себя ведение переговоров, готовили справки, проводили расчеты и экспертизы. Новому специалисту - экономисту, юристу, нужно не менее года погружаться в это законодательство, чтобы полноценно работать в государственных комиссиях. Защищать позицию государства, отстаивать его интересы при зарплате в две тысячи рублей очень сложно. Если у нас не будет профессионалов, не будет хорошо оплачиваемых юристов, мы не обеспечим этот процесс".
При бесконечной смене правительств и состава комиссий непонятно, каких чиновников призывает сажать в тюрьму за подготовку "плохих" соглашений Владимир Карасев, заместитель губернатора Ханты-Мансийского округа и по совместительству - член подобной комиссии. Может, он имел ввиду сахалинскую Думу в полном составе? На радостях, что инвестор обязался в течение пяти лет вносить в областной фонд развития по 20 млн. долл., 27 мая 1997 года сахалинская Дума приняла закон, которым освободила иностранных инвесторов от всех видов местных налогов на весь срок действия соглашения, то есть 25-30 лет. Эйфория прошла, когда через два года осознали, что взносы будут отнесены к возмещаемым затратам, а налоги с прибыли останутся в кармане инвестора, и захотели внести поправки, - а поправки уже вносить нельзя. Требования комиссий к компаниям по вопросам экологии не соответствуют международным нормам. Известно, что по требованию экологов работы по проекту "Сахалин-1" были приостановлены. А Владимир Шаповал только сожалеет о том, что подготовительный период проекта "Сахалин-1" удлинился на полтора года. Однако в данной ситуации экология оказывается не причем. В России можно сбрасывать буровые отходы непосредственно в Охотское море. Между тем хорошо известно, что на разработках в Северном море иностранные компании, которые участвуют и в Сахалинском проекте, подобного себе не позволяют, сброс буровых отходов производят в специальные емкости.
При переменности состава комиссий и нищете ее членов нетрудно представить, насколько соглашение будет соответствовать интересам государства. С какой стороны ни рассматривать закон СРП - интересы государства никак не защищены: доход не гарантирован; нет обеспечения заказов на 70% товаров и 80% услуг российских подрядчиков, а только они дают кумулятивный эффект в экономике. Реализация проектов слабо отразится на внутреннем топливном балансе, так как они ориентированы на экспорт нефти (из низовий Печоры и Оби, с шельфов Сахалина и Каспия). Миллиарды долларов выручки за российскую нефть будут оседать в офшорах. Там же в местных судах по их законам российской стороне придется доказывать свои права на прибыль. Нынешняя Дума весьма послушна президентской администрации. Все будет наверняка исполнено так, как прикажет президент. Только при его одобрении будет обеспечен успех массированной атаки лоббистов зарубежных и отечественных нефтяных компаний на депутатов Думы с требованием отменить 30-процентную квоту.
Правительство пока осторожничает. Отрадно, что правительственная комиссия приняла решение о необходимости придать вопросам СРП "межотраслевую направленность" и передать управление углеводородным сырьем из Минэнерго в Минэкономторг. Осторожность правительства проявляется и в том, что оно не спешит отменить действующую 30-процентную квоту на разработку углеводородов на условиях СРП. Вице-премьер Виктор Христенко считает, что это "нецелесообразно", так как до сих пор не разрабатывается большая часть объектов, по которым уже приняты решения. Пока не ясно, будут ли устранены в готовящихся к утверждению нормативных актах те недостатки законодательства СРП, на которые обращают внимание депутаты Думы. Сам же Виктор Христенко считает необходимым ужесточить подходы к реализации СРП, и, по его мнению, с оператором, который не выполняет свои обязательства, имеет смысл расторгать соглашения. Скоро, может быть, в этот четверг, мы узнаем, устоит ли правительство против диктата отечественных и зарубежных нефтяных компаний, и, если да, то какова будет его стратегия по вопросам СРП, столь важных для экономики страны.
 


Все замечания и пожелания присылайте по адресу: skv@nefte.ru

ЗАО "Независимое нефтяное обозрение "СКВАЖИНА" (С) 1999 Все права защищены