11 мая 2001 г.
Источник: газета "Век"
Автор: Николай Иванов
Симуляция
Государство и нефтяники играют в налоговую реформу
Правительство, бизнесмены и общественность оказались явно сбитыми с толку словами из президентского Послания о том, что надо повышать отдачу от использования природных ресурсов. Пока каждый понимал эти слова в меру собственных представлений о справедливости, правительство одобрило концептуальный подход к налогообложению добычи полезных ископаемых, подготовило соответствующий законопроект - главу спецчасти Налогового кодекса (НК) - и внесло его в Думу. В кабинете министров рассчитывают, что законопроект будет принят уже в ходе весенней сессии и вступит в силу с начала 2002 года.
Специалисты по нефтяному налогообложению в беседах с "Веком" не скрывали своего недоумения по поводу качества подготовки и содержания представленных документов. После нескольких лет работы экспертных групп в Госдуме, Минфине, Минтопэнерго, в нефтяных компаниях все их законотворческие наработки были отброшены за ненадобностью: в результате правительство одобрило и внесло в Думу некий, доселе неведомый профессиональному миру вариант концепции налогообложения добычи минерального сырья.
Исходная идея кабинета сомнений не вызывает: четко отделить налоговые платежи за пользование природными ресурсами от неналоговых. Первые - включить в Налоговый кодекс, вторые - оставить в сфере регулирования гражданских правоотношений. Так и сделали: теперь бонусы, ренталс (платежи за право на геологоразведку), платежи за пользование подземными сооружениями и прочие платежи за право доступа к природным ресурсам будут регулироваться законом о недрах, выводятся из рамок налогового регулирования и не будут находить отражения в Налоговом кодексе.
Но дальше... А дальше - в НК будет представлен новый налог на добычу минеральных ресурсов. Этот налог должен стать интегральным и объединить в себе сразу несколько действующих платежей с разными названиями, но имеющих, как посчитали в правительстве, одинаковую природу и структуру: акцизы на добычу нефти, роялти (платежи за право пользования недрами) и 50% отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы (ВМСБ). Уплата других 50% отчислений на ВМСБ должна быть отменена. Базовые ставки нового налога на добычу нефти будут установлены в размере 425 рублей за тонну (с 1 января 2002 года по 31 декабря 2004 года), а с 1 января 2005 года - 16, 5% от стоимости добытого сырья. Применяться эти ставки будут с коэффициентом, характеризующим динамику мировых цен на нефть. Изначально правительство намеревалось ввести систему понижающих коэффициентов, учитывающих горно-геологические и экономические особенности разработки месторождений, чтобы обеспечить "тонкую настройку налоговой системы". Но в конце концов передумало: обилие коэффициентов ведет только к коррупции.
Как же подрубить корни коррупции, обеспечить справедливое и полноценное получение государством природной ренты и стимулировать цивилизованную работу нефтяников, сделать отрасль инвестиционно привлекательной? Над этой задачей лучшие экономические умы бились долгие годы. Бились безуспешно. Нет, схемы-то выстраивались, но до законодательного их оформления дело не доходило. Никак не удавалось улучить момент, когда бы к новой налоговой жизни оказались готовы одновременно правительство, законодатели и сами нефтяники. Только разработали систему НДД (налога на дополнительный доход от добычи углеводородов), позволяющую гибко реагировать на изменения доходности нефтедобычи (связанные, в частности, с колебаниями мировой конъюнктуры), как мировые цены на нефть рухнули. Правительство не решилось экспериментировать с поступлениями от нефтяников, а те вскоре получили спасительную девальвацию рубля и налоговые изменения сочли для себя нежелательными.
Отрезвление наступило прошлым летом, когда в Минфине посчитали, какие суммы поступили бы в бюджет от введения НДД при последовавшем ценовом всплеске... Покусали локти и вернулись к заброшенной разработке механизма изъятия нефтяной сверхприбыли. До недавнего времени Минфин и руководил деятельностью реанимированных налоговых рабочих групп. Единственное, что омрачало работу, - непонятная экспертам позиция представителей двух других заинтересованных министерств - МНС и Минэкономразвития. Что-то им постоянно не нравилось, что-то вызывало сомнения. Что именно и почему - так и оставалось неясным: в профессиональный диалог эти представители предпочитали не ввязываться. Сила их вскрылась позднее, когда и появился на свет неожиданный для специалистов, втайне подготовленный вариант. Тот самый, который и был представлен правительству.
Почему первый замминистра финансов Сергей Шаталов, признанный налоговый специалист, непосредственно участвовавший в разработке всех предыдущих налоговых схем, подписался под сомнительным плодом безымянного труда - остается только гадать. По всей видимости, Минфин оказался перед выбором: продолжать возглавлять налоговую реформу и дальше - либо уступить первенство другим. В свете готовящейся реформы правительства такой вариант эксперты сочли наиболее правдоподобным. Особенно зная напористый стиль работы "ребят из команды Германа Грефа".
Нефтяные компании вдохновенно включились в предложенную игру - стали образовывать альянсы и противоборствующие группировки с целью привести систему коэффициентов в удобоваримую для себя форму. Отмахнувшись от сути, с головой ушли в спор о деталях: какие должны быть коэффициенты, учитывающие различия в условиях нефтедобычи. Ряд нефтяных компаний (ведомые ЮКОСом) выступили с заявлением, что никакой дифференциации быть не должно. Пусть условия будут для всех одинаковыми, тогда не будет и почвы для коррупции. Такой подход в итоге доработки законопроекта и победил. Горячим противником такой "уравниловки" выступал глава Сургутнефтегаза Владимир Богданов. Он считает, что равные для всех условия приведут к хищническому подходу к добыче сырья: трудноизвлекаемые запасы будут брошены и потеряны для будущих поколений, месторождения будут разграблены и загублены. Оппоненты же Богданова утверждают, что его интерес - сугубо прагматический. Сургутнефтегаз платит минимальные ставки роялти на основании "существенного газового фактора" его месторождений. В новом же законопроекте такие льготы не предусмотрены.
Но, если отвлечься от этих высоких материй, становится ясно, что правительство явно пошло на поводу не у "ребят Грефа", не у ЮКОСа, а у всех крупных нефтяных компаний разом. Как бы ни была справедлива система НДД, она никак не могла устраивать нефтяников, поскольку должна была заменить не роялти, а акциз. Тот самый акциз, который сейчас по закону составляет меньше двух долларов с тонны добытой нефти - 1% от цены! - должен был уступить дорогу некой прогрессивной шкале, зависящей не от каких-то виртуальных, расчетных или договорных, а реальных показателей доходности. И как только привычная суета налоговиков-теоретиков стала угрожать перерасти в правительственный законопроект, нефтяники, очевидно, и показали, кто в доме хозяин: а теперь, господа реформаторы, поспорим о коэффициентах. А потом и вовсе от них откажемся.
Что в результате? Несправедливая и неработающая налоговая система ничем более гибким и адекватным заменена не будет. Но не будет и резкой ломки. Фактически вводится новая ставка акциза, привязанная к мировой цене на нефть. Дверь для дальнейших преобразований остается открытой. Зачем только их откладывать? Ведь паллиативная налоговая система, которая получится после нынешней полуреформы, может прижиться...
***
Мнения
Сергей ШАТАЛОВ, первый замминистра финансов
- Вы участвовали в разработке механизма НДД. Почему вы отказались от этих наработок?
- Правительство не отказывается от механизма значительно более гибкого, о котором вы упомянули, - имеется в виду налог на дополнительный доход от добычи углеводородов. В следующем году эта задача будет одной из приоритетных. Этот законопроект (эта глава) находится в достаточно хорошей степени проработки, сейчас она проходит согласование с другими министерствами. Другое дело, что график, календарь рассмотрения вопросов Госдумы столь плотен и так много вопросов, связанных с налогами, надо принять уже в ходе весенней сессии, что мы просто не успеваем с принятием этого решения.
- Значит, предложенный сейчас механизм носит временный характер?
- Да. Принципиальные подходы, конечно же, сохранятся. Другое дело, что при введении НДД этот налог должен съесть часть нового налога и установить более гибкую систему, которая будет точнее отражать особенности природопользования и экономические результаты по каждому месторождению.
- Зачем же нужна такая спешка с принятием этого временного налога?
- Срочность принятия этой системы (а не НДД) в том, что нужно минимизировать риски. Риски связаны с тем, что если ставки не устанавливаются законом, то это не очень хорошо с точки зрения налогового законодательства. Надо быстро принимать решения. И это соответствует общему направлению реформы - делать отношения более прозрачными.
***
Наталья ВОЛЫНСКАЯ, директор ТЭНИ (Топливно-энергетический независимый институт)
- Как вы относитесь к новому налогу?
- Отрицательно. Единый рентный налог в мире действительно применяется. Но он обязательно состоит из двух частей - из роялти и гибкой составляющей, которая должна зависеть не от природных факторов, а от доходности. Но это не наш случай. Свои возражения могу перечислить тезисно. Тезис первый: одним росчерком пера изменяются ставки роялти по всем месторождениям. Тем самым правительство перечеркивает свою подпись на всех выданных лицензиях. Второй тезис: базовая ставка нового налога сформировалась из трех составляющих - сегодняшнего роялти, акциза и половины ВМСБ. Речь идет не об отмене, а о включении этих отчислений в новый налог. А теперь возьмите предпринимателя, который не получил месторождение по наследству, а всю геологоразведку финансировал сам. Он по закону был освобожден от ВМСБ. Теперь ему просто так "навешивают" эти 5 процентов. На том основании, что в стране были субъекты предпринимательства, которые этот налог платили. Разве это может быть?
Тезис третий: удовлетворительных коэффициентов не может быть в принципе. Единственный вариант - гибкий коэффициент, привязанный к экономическим показателям. Плохо, что эти кардинальные изменения вносятся бегом, без широкого обсуждения, в обход всех, кто над этой проблемой работал. Но хорошо, что в конце концов отказались от дифференциации с помощью этих безграмотных коэффициентов. Это честнее.
 


Все замечания и пожелания присылайте по адресу: skv@nefte.ru

ЗАО "Независимое нефтяное обозрение "СКВАЖИНА" (С) 1999 Все права защищены