|
|
|
|
| 11 мая 2001
г. |
| Источник:
газета "Век" |
| Автор: Николай
Иванов |
|
Симуляция
|
|
Государство
и нефтяники играют в налоговую реформу
|
| Правительство,
бизнесмены и общественность оказались явно сбитыми с толку словами
из президентского Послания о том, что надо повышать отдачу от использования
природных ресурсов. Пока каждый понимал эти слова в меру собственных
представлений о справедливости, правительство одобрило концептуальный
подход к налогообложению добычи полезных ископаемых, подготовило
соответствующий законопроект - главу спецчасти Налогового кодекса
(НК) - и внесло его в Думу. В кабинете министров рассчитывают, что
законопроект будет принят уже в ходе весенней сессии и вступит в
силу с начала 2002 года. |
| Специалисты
по нефтяному налогообложению в беседах с "Веком" не скрывали своего
недоумения по поводу качества подготовки и содержания представленных
документов. После нескольких лет работы экспертных групп в Госдуме,
Минфине, Минтопэнерго, в нефтяных компаниях все их законотворческие
наработки были отброшены за ненадобностью: в результате правительство
одобрило и внесло в Думу некий, доселе неведомый профессиональному
миру вариант концепции налогообложения добычи минерального сырья. |
| Исходная
идея кабинета сомнений не вызывает: четко отделить налоговые платежи
за пользование природными ресурсами от неналоговых. Первые - включить
в Налоговый кодекс, вторые - оставить в сфере регулирования гражданских
правоотношений. Так и сделали: теперь бонусы, ренталс (платежи за
право на геологоразведку), платежи за пользование подземными сооружениями
и прочие платежи за право доступа к природным ресурсам будут регулироваться
законом о недрах, выводятся из рамок налогового регулирования и
не будут находить отражения в Налоговом кодексе. |
| Но
дальше... А дальше - в НК будет представлен новый налог на добычу
минеральных ресурсов. Этот налог должен стать интегральным и объединить
в себе сразу несколько действующих платежей с разными названиями,
но имеющих, как посчитали в правительстве, одинаковую природу и
структуру: акцизы на добычу нефти, роялти (платежи за право пользования
недрами) и 50% отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой
базы (ВМСБ). Уплата других 50% отчислений на ВМСБ должна быть отменена.
Базовые ставки нового налога на добычу нефти будут установлены в
размере 425 рублей за тонну (с 1 января 2002 года по 31 декабря
2004 года), а с 1 января 2005 года - 16, 5% от стоимости добытого
сырья. Применяться эти ставки будут с коэффициентом, характеризующим
динамику мировых цен на нефть. Изначально правительство намеревалось
ввести систему понижающих коэффициентов, учитывающих горно-геологические
и экономические особенности разработки месторождений, чтобы обеспечить
"тонкую настройку налоговой системы". Но в конце концов передумало:
обилие коэффициентов ведет только к коррупции. |
| Как
же подрубить корни коррупции, обеспечить справедливое и полноценное
получение государством природной ренты и стимулировать цивилизованную
работу нефтяников, сделать отрасль инвестиционно привлекательной?
Над этой задачей лучшие экономические умы бились долгие годы. Бились
безуспешно. Нет, схемы-то выстраивались, но до законодательного
их оформления дело не доходило. Никак не удавалось улучить момент,
когда бы к новой налоговой жизни оказались готовы одновременно правительство,
законодатели и сами нефтяники. Только разработали систему НДД (налога
на дополнительный доход от добычи углеводородов), позволяющую гибко
реагировать на изменения доходности нефтедобычи (связанные, в частности,
с колебаниями мировой конъюнктуры), как мировые цены на нефть рухнули.
Правительство не решилось экспериментировать с поступлениями от
нефтяников, а те вскоре получили спасительную девальвацию рубля
и налоговые изменения сочли для себя нежелательными. |
| Отрезвление
наступило прошлым летом, когда в Минфине посчитали, какие суммы
поступили бы в бюджет от введения НДД при последовавшем ценовом
всплеске... Покусали локти и вернулись к заброшенной разработке
механизма изъятия нефтяной сверхприбыли. До недавнего времени Минфин
и руководил деятельностью реанимированных налоговых рабочих групп.
Единственное, что омрачало работу, - непонятная экспертам позиция
представителей двух других заинтересованных министерств - МНС и
Минэкономразвития. Что-то им постоянно не нравилось, что-то вызывало
сомнения. Что именно и почему - так и оставалось неясным: в профессиональный
диалог эти представители предпочитали не ввязываться. Сила их вскрылась
позднее, когда и появился на свет неожиданный для специалистов,
втайне подготовленный вариант. Тот самый, который и был представлен
правительству. |
| Почему
первый замминистра финансов Сергей Шаталов, признанный налоговый
специалист, непосредственно участвовавший в разработке всех предыдущих
налоговых схем, подписался под сомнительным плодом безымянного труда
- остается только гадать. По всей видимости, Минфин оказался перед
выбором: продолжать возглавлять налоговую реформу и дальше - либо
уступить первенство другим. В свете готовящейся реформы правительства
такой вариант эксперты сочли наиболее правдоподобным. Особенно зная
напористый стиль работы "ребят из команды Германа Грефа". |
| Нефтяные
компании вдохновенно включились в предложенную игру - стали образовывать
альянсы и противоборствующие группировки с целью привести систему
коэффициентов в удобоваримую для себя форму. Отмахнувшись от сути,
с головой ушли в спор о деталях: какие должны быть коэффициенты,
учитывающие различия в условиях нефтедобычи. Ряд нефтяных компаний
(ведомые ЮКОСом) выступили с заявлением, что никакой дифференциации
быть не должно. Пусть условия будут для всех одинаковыми, тогда
не будет и почвы для коррупции. Такой подход в итоге доработки законопроекта
и победил. Горячим противником такой "уравниловки" выступал глава
Сургутнефтегаза Владимир Богданов. Он считает, что равные для всех
условия приведут к хищническому подходу к добыче сырья: трудноизвлекаемые
запасы будут брошены и потеряны для будущих поколений, месторождения
будут разграблены и загублены. Оппоненты же Богданова утверждают,
что его интерес - сугубо прагматический. Сургутнефтегаз платит минимальные
ставки роялти на основании "существенного газового фактора" его
месторождений. В новом же законопроекте такие льготы не предусмотрены.
|
| Но,
если отвлечься от этих высоких материй, становится ясно, что правительство
явно пошло на поводу не у "ребят Грефа", не у ЮКОСа, а у всех крупных
нефтяных компаний разом. Как бы ни была справедлива система НДД,
она никак не могла устраивать нефтяников, поскольку должна была
заменить не роялти, а акциз. Тот самый акциз, который сейчас по
закону составляет меньше двух долларов с тонны добытой нефти - 1%
от цены! - должен был уступить дорогу некой прогрессивной шкале,
зависящей не от каких-то виртуальных, расчетных или договорных,
а реальных показателей доходности. И как только привычная суета
налоговиков-теоретиков стала угрожать перерасти в правительственный
законопроект, нефтяники, очевидно, и показали, кто в доме хозяин:
а теперь, господа реформаторы, поспорим о коэффициентах. А потом
и вовсе от них откажемся. |
| Что
в результате? Несправедливая и неработающая налоговая система ничем
более гибким и адекватным заменена не будет. Но не будет и резкой
ломки. Фактически вводится новая ставка акциза, привязанная к мировой
цене на нефть. Дверь для дальнейших преобразований остается открытой.
Зачем только их откладывать? Ведь паллиативная налоговая система,
которая получится после нынешней полуреформы, может прижиться... |
| *** |
| Мнения |
| Сергей
ШАТАЛОВ, первый замминистра финансов |
| -
Вы участвовали в разработке механизма НДД. Почему вы отказались
от этих наработок? |
| -
Правительство не отказывается от механизма значительно более гибкого,
о котором вы упомянули, - имеется в виду налог на дополнительный
доход от добычи углеводородов. В следующем году эта задача будет
одной из приоритетных. Этот законопроект (эта глава) находится в
достаточно хорошей степени проработки, сейчас она проходит согласование
с другими министерствами. Другое дело, что график, календарь рассмотрения
вопросов Госдумы столь плотен и так много вопросов, связанных с
налогами, надо принять уже в ходе весенней сессии, что мы просто
не успеваем с принятием этого решения. |
| -
Значит, предложенный сейчас механизм носит временный характер? |
| -
Да. Принципиальные подходы, конечно же, сохранятся. Другое дело,
что при введении НДД этот налог должен съесть часть нового налога
и установить более гибкую систему, которая будет точнее отражать
особенности природопользования и экономические результаты по каждому
месторождению. |
| -
Зачем же нужна такая спешка с принятием этого временного налога? |
| -
Срочность принятия этой системы (а не НДД) в том, что нужно минимизировать
риски. Риски связаны с тем, что если ставки не устанавливаются законом,
то это не очень хорошо с точки зрения налогового законодательства.
Надо быстро принимать решения. И это соответствует общему направлению
реформы - делать отношения более прозрачными. |
| *** |
| Наталья
ВОЛЫНСКАЯ, директор ТЭНИ (Топливно-энергетический независимый институт) |
| -
Как вы относитесь к новому налогу? |
| -
Отрицательно. Единый рентный налог в мире действительно применяется.
Но он обязательно состоит из двух частей - из роялти и гибкой составляющей,
которая должна зависеть не от природных факторов, а от доходности.
Но это не наш случай. Свои возражения могу перечислить тезисно.
Тезис первый: одним росчерком пера изменяются ставки роялти по всем
месторождениям. Тем самым правительство перечеркивает свою подпись
на всех выданных лицензиях. Второй тезис: базовая ставка нового
налога сформировалась из трех составляющих - сегодняшнего роялти,
акциза и половины ВМСБ. Речь идет не об отмене, а о включении этих
отчислений в новый налог. А теперь возьмите предпринимателя, который
не получил месторождение по наследству, а всю геологоразведку финансировал
сам. Он по закону был освобожден от ВМСБ. Теперь ему просто так
"навешивают" эти 5 процентов. На том основании, что в стране были
субъекты предпринимательства, которые этот налог платили. Разве
это может быть? |
| Тезис
третий: удовлетворительных коэффициентов не может быть в принципе.
Единственный вариант - гибкий коэффициент, привязанный к экономическим
показателям. Плохо, что эти кардинальные изменения вносятся бегом,
без широкого обсуждения, в обход всех, кто над этой проблемой работал.
Но хорошо, что в конце концов отказались от дифференциации с помощью
этих безграмотных коэффициентов. Это честнее. |
|
|
