17 апреля 2001 г.
Источник: "Независимая газета"
Автор: Семен Кимельман - заведующий отделом инвестиционно-финансовых механизмов. лицензирования и раздела продукции ВИЭМСа, Владимир Санько
Государство потеряло контроль над природными ресурсами
Действующая система лицензирования лишает грядущие поколения возможности успешно решать вопросы энергетической безопасности
Конституционное положение о государственной собственности на природные ресурсы сегодня носит явно декларативный характер. Знакомство с действующей лицензионной системой заставляет сделать вывод, что государство практически не интересует эффективность недропользования. Помимо громадных экономических потерь, существующая система лицензирования таит в себе угрозу потери национального суверенитета над природными ресурсами. Постараемся это показать.
Прежде всего нужно подчеркнуть, что в России - стране с богатейшими природными ресурсами - нет закона прямого действия о лицензировании недропользования. Федеральным законом "О недрах" (редакция 1992 года) установлены виды лицензий на пользование недрами, сроки действия лицензий на участки недр, предоставляемые в пользование, порядок предоставления лицензии и досрочного прекращения права на пользование недрами, а также права и обязанности недропользователя. Организационное обеспечение системы лицензирования было возложено на федеральный орган управления фондом недр в лице сначала Роскомнедра РФ, потом Министерства геологии России, а сегодня Министерства природных ресурсов (МПР России).
Заявительная бесплатная приватизация недр
В развитие Закона "О недрах" 15 июля 1992 года постановлением Верховного Совета РФ было принято и введено в действие "Положение о порядке лицензирования пользования недрами" (далее - "Положение..."). Оно, по существу, повторяет и незначительно конкретизирует статьи Закона "О недрах" о лицензировании, за исключением печально знаменитого пункта 19. Вопреки самому закону, в нем предписывалось в течение трех месяцев выдать бесплатно, без конкурсов и аукционов горнодобывающим и геологоразведочным предприятиям (тогда еще государственным), лицензии на все месторождения, запасы которых в тот момент находились у них на балансах. Выдача лицензий носила чисто заявительный характер и осуществлялась по реформаторскому принципу той поры - "бери, сколько можешь". В объеме действующих ныне лицензий доля выданных в первые три месяца составляет от 60 до 85% в зависимости от вида полезных ископаемых.
К 1995 году лицензии практически на все месторождения с доказанными запасами были уже распределены. Остались только малоизученные, но крупные и весьма перспективные нефтегазовые структуры, и потому в Закон "О недрах" было внесено дополнение - теперь бесплатно и без конкурса (аукциона) можно получить лицензию для геологического изучения недр. Это нововведение позволило добывающим компаниям "застолбить" все прогнозные и перспективные участки с природными ресурсами. При этом продолжало действовать правило "Положения..." о том, что наличие лицензии на геологическое изучение недр не дает владельцу приоритетного права на получение лицензии по добыче полезных ископаемых.
Эту "несправедливость" по отношению к владельцам лицензий депутаты Федерального собрания "вовремя" исправили. Еще не истек пятилетний срок, отводимый на геологическое изучение участка недр, а в Законе "О недрах" в 2000 году сделано уточнение: в качестве основания бесконкурсной бесплатной выдачи лицензии для добычи считается установление факта открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр в результате проведения геологических работ за счет собственных средств. Другими словами, и сегодня можно без конкурса и опять-таки бесплатно получить лицензию на добычу полезных ископаемых. Следует подчеркнуть, что "фактом открытия" признается обнаружение каких-либо нефтепроявлений, то есть лицензия на добычу выдается, когда о месторождении практически ничего не известно. Соответственно и лицензионные обязательства недропользователя формируются на основе потолочных данных.
Рыночный оборот лицензий
В 1995 году началось активное формирование вертикально интегрированных компаний (ВИНК). В обеспечение интересов их топ-менеджеров - будущих олигархов - потребовался механизм передачи лицензий в головные структуры ВИНК от некогда государственных нефтедобывающих предприятий, а ныне приватизированных и преобразованных в открытые акционерные общества. В этом же году в Законе "О недрах" и появилась статья 17-1, установившая законодательно условия и порядок переоформления лицензии. В новой редакции закон обязывал государство (вдумаемся в это!) переоформлять лицензию по заявлению ее владельца на того. кого он укажет. Причем исходную лицензию можно было делить на любое количество или объединять несколько в одну. В законе даже услужливо записано, что отказ государства (читай, МПР и администрации субъекта федерации) "в переоформлении лицензии может быть обжалован пользователем недр в судебном порядке".
Руководство влачивших жалкое существование многих геологических и добывающих предприятий начало откровенную торговлю лицензиями. Неудивительно, что некоторые участки недр оказались во владении офшорных компаний. Новоявленные олигархи, конечно, не преминули воспользоваться предоставленной возможностью, и лицензии на недропользование перекочевали в головные структуры ВИНК. Нефтедобывающие производственные объединения лишились не только лицензий. которые они ранее получили без конкурса и бесплатно, но и горного имущества, превратившись в заурядных бесправных подрядчиков по глубокому бурению и промысловой эксплуатации месторождений, у которых материнские компании покупают, точнее, отбирают нефть по внутрикорпоративным иенам. порою даже не покрывающим себестоимость добычи нефти.
Новый механизм передела лицензий установлен поправками 2000 года в ту же самую 17-1 статью Закона "О недрах", согласно которым появилось право переоформления лицензий на пользование участками недр в случае приобретения юридическим лицом имущества предприятия-банкрота (пользователя недр). Предумышленное банкротство стало вполне легальным способом передела собственности и лицензий на недропользование. Недавно полную свободу получки и участники инвестиционных проектов, реализуемых на условиях соглашений о разделе продукции (СРП). Теперь каждый участник СРП может в любое время продать свою долю в проекте.
Участки недр размером с европейское государство
Ярко выраженный рамочный характер (то есть не предполагающий прямого действия) Закона "О недрах" проявляется в том, что статья 17 ("Антимонопольные требования") гласит: "Федеральный орган управления государственным фондом недр по согласованию с субъектом Российской Федерации вправе устанавливать предельные размеры участков недр, количество участков и предельные запасы полезных ископаемых, предоставляемых в пользование". Очевидно, что законодатель добровольно отдал право принятия столь серьезного решения чиновникам, а это провоцирует их на взятки. А так как в случае нефтегазовых проектов речь идет о десятках, а то и сотнях миллиардов долларов, то можно только догадываться о размере потенциальных взяток. Впрочем, если судить о принимаемых законах, то невольно приходишь к мысли, что некоторые думские фракции находятся на довольствии у добывающих компаний, не исключая и иностранных, объединившихся в России в Нефтяной совещательный форум. Поэтому неудивительно, что в некоторых лицензиях горные отводы на разведку и добычу составляют десятки тысяч квадратных километров с уже доказанными огромными запасами.
Процесс передачи компаниям крупных участков недр размером с некоторые европейские государства приобрел масштабный характер с принятием в 1995 году Закона "О соглашениях о разделе продукции" (СРП). Практически вся территория страны, включая шельфовую зону, уже поделена. В Думе выстроилась длиннющая очередь претендентов на законодательное утверждение права разработки того или иного месторождения на условиях СРП. Причем будущий оператор проекта (он управляет финансовыми потоками) чаше заранее известен. Утверждается, что это право он якобы завоевывает на конкурсах, а на самом деле - в результате закулисных сделок с органами власти, выдающими лицензии.
Законодатели западных стран четко определяют предельные размеры участков недр, которые по нашим меркам весьма скромны. В США для одного недропользователя предельная площадь всех участков недр, арендуемых им земель геологического отвода для поисков нефти и газа. ограничена величиной 20480 акров (82,9 кв. км), причем в одном штате не более 10240 акров на срок не более двух лет. В Китае предельная площадь поисково-разведочных работ по одной лицензии ограничена величиной 2500 базовых блоков, при этом размеры одного базового блока составляют одну географическую минуту по долготе и столько же - по широте. В Канаде для добычи нефти и природного газа по арендному договору (лицензии) предоставляется участок недр площадью не более 5760 акров (23,31 кв. км).
Российский законодатель отказался не только определить предельные размеры участков недр, но и установить предельное количество участков кедр и предельный объем запасов полезных ископаемых, предоставляемых одному недропользователю. Правительство тоже не стало утруждать себя разработкой соответствующего нормативного документа. Обеспеченность запасами в крупных российских нефтяных компаниях и в ОАО "Газпром" составляет от 40 до 80 лет, в то время как в крупнейших компаниях США этот показатель не превышает 10 - 15 лет, что заставляет их добиваться более полного извлечения сырья и активно заниматься поиском и разведкой новых месторождений.
Стоит обратить внимание, что статья 17 Закона "О недрах" не выполняет своего назначения - четко зафиксировать антимонопольные требования к недропользователям. Если в США невозможны монопольные позиции какой-либо нефтяной компании даже в пределах одного штата (известно, что при недавнем слиянии двух американских компаний одной из них пришлось срочно продавать свой бизнес на Аляске, чтобы выполнить антимонопольные требования законодательства), то у нас в большинстве субъектов федерации нефтяной бизнес принадлежит целиком одной компании.
Странно, что министр по антимонопольной политике Илья Южанов занялся разрушением монополизма Центрального банка России, пытается бороться с организацией, которая в каждой стране одна-единственная. то есть намеривается выступить арбитром в вопросах, в которых далеко не каждый финансист компетентен. Но министр упорно не замечает очевидных вопиющих нарушений антимонопольного законодательства при недропользовании. Эти нарушения уже сейчас создают условия для захвата вполне демократическим путем на выборах административной власти в регионах. Не случайно на последних выборах глав администрации субъектов Федерации победителями часто становились именно менеджеры компаний-монополистов. Явно просматривается опасная тенденция сращивания бизнеса и власти.
Бесповоротно на вечные времена
Важнейшими элементами механизма эффективного использования недр является указание в лицензии соответствия сроков и видов пользования недрами, что отражено в статьях 6 и 10 Закона "О недрах". Здесь тоже за 9 лет произошли довольно странные изменения. В статье 6 закона в редакции 1995 года установлено. что недра предоставляются в пользование для регионального геологического изучения - на срок до 5 лет: для геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых -тоже на срок до 5 лет: для разведки и добычи полезных ископаемых - на срок до 20 лет; одновременно для геологического изучения (поисков и разведки) и добычи полезных ископаемых - на срок до 25 лет.
Обратим внимание на тот существенный факт, что стали выдавать эксплуатационные лицензии единые - и на разведку, и на добычу полезных ископаемых. То есть отдельно лицензий на разведку месторождений полезных ископаемых в России нет. В большинстве стран мира установлены два вида недропользования и соответственно два вида лицензий: на геолого-разведочные работы и на добычу. Совмещение этих видов деятельности в одной лицензии, как правило, не допускается. Что у них исключение, то у нас правило. Таким образом, у нас законодательно ликвидировано отдельное лицензирование важнейшей стадии геолого-разведочных работ, а именно разведка месторождений, по результатам которой устанавливаются окончательные границы месторождений (горные отводы), рациональное разделение его на залежи, пласты и другие промысловые объекты, утверждаются балансовые и извлекаемые запасы нефти и газа, формируются показатели экономической эффективности и соответствующие ей фискальные нормативы.
Значение этого этапа авторы закона, похоже, сознательно проигнорировали в интересах собственников горно-добывающих компаний. Необходимость объединения этапов разведки и добычи лоббисты обосновывали тем, что недропользователи будут обязаны производить разведочные работы за собственные средства. Довод этот противоречит мировой практике: поисково-разведочные работы всегда связаны с риском и. как правило, проводятся за счет недропользователя. При неудаче его расходы чаще всего никто не компенсирует. Если по результатам работ наличие запасов подтверждается, то, получив лицензию на добычу, он сполна сможет возместить свои расходы на разведку.
На самом деле совмещение двух этапов работ в одной лицензии скорее всего продиктовано отрешением нефтяных генералов сохранить в своем портфеле поисковые лицензии, которые они получай бесплатно. В большинстве стран срок, на который выдаются разведочные лицензии, жестко ограничен. Так. в Канаде для поиска и разведки углеводородов устанавливаются крайне сжатые сроки - до 4 месяцев. Если бурение начато, то этот срок может увеличиваться 6 раз по 3 месяца. То есть срок действия разведочной лицензии при его последовательном увеличении по результатам бурения не может превышать 22 месяцев. Срок действия лицензии на добычу в мировой практике, как правило, устанавливается в зависимости от размера месторождения. В Китае на крупных месторождениях он не превышает 30 лет, на средних - до 20 лет, на мелких - не более 10 лет.
В России и в этом вопросе проигнорировали положительный мировой опыт. В статью 10 Закона "О недрах" в редакции 2000 года внесено изменение, по которому пользование участком недр для целей разведки и добычи устанавливается "на срок отработки месторождения полезных ископаемых, исчисляемый исходя из технико-экономического обоснования (ТЭО) разработки месторождения <...> обеспечивающего рациональное использование и охрану недр". Но из ТЭО следует. что срок экономически рентабельной отработки месторождений нефти нередко зашкаливает за 50-60 и более лет. Таким образом, закон в редакции 2000 года определю необходимость выдавать эксплуатационные лицензии именно на этот срок.
Необязательные обязательства
Два последних министра природных ресурсов единодушно утверждали, что не менее чем по 70%, если не по всем 80% лицензий, недропользователь нарушал свои обязательства. А бывший министр Виктор Орлов считал, что 50% выданных лицензий по этой причине можно отобрать. Тем не менее лицензии не отбираются, а наоборот, - выдаются на все более либеральных условиях. Как видим, все законодательные нововведения в недропользовании полностью укладываются в ультралиберальное реформаторское русло. О какой эффективности использования недр в интересах государства может идти речь, если в течение 4 лет (1992-1995 гг.), в период массовой бесплатной выдачи лицензий, не существовало законодательно установленной ее формы, не был определен перечень документов, являющихся неотъемлемой частью лицензий, не требовалось данных о пользователе недр и оснований выдачи лицензий, не были обязательными проекты ликвидации или консервации горных выработок, рекультивации земель, отсутствовали требования к недропользователю или его подрядчикам о необходимости иметь лицензии на соответствующие виды деятельности.
Известны даже такие случаи, когда действующие сегодня лицензии на недропользование выдавались организациям, которые не имеют никакого отношения к недропользованию, а то и в рукописном виде без каких-либо приложений. Казалось, что безоглядно выданные в период 1992-1995 годов лицензии необходимо привести в соответствие с новыми требованиями Закона "О недрах" в редакции 1995 года. Но не тут-то было! Эта редакция закона ужесточила требования только к вновь выдаваемым лицензиям, а "старые" лицензии в соответствии со статьей 12 можно изменять только при согласии недропользователя. Но кто же согласится на ужесточение очень льготных условий пользования недрами? Вот и действует до сих пор громадное число лицензий, не отвечающих элементарным по форме и весьма либеральным по содержанию (в сравнении с западными странами) требованиям российского законодательства.
Из заявлений министров следует, что отношение контролирующих органов к исполнению лицензионных обязательств весьма либерально. Не отстают и депутаты Госдумы: они принимают в обоснование своих решений или утверждения, что разработка уникального нефтяного месторождения в обычном налоговом режиме невозможна, а рентабельна только на условиях СРП, или детальные расчеты экономической эффективности по проектам разработки месторождений в обычном налоговом режиме и режиме СРП - при отсутствии какой-либо достоверной информации о самом месторождении. На основе столь же "глубоко" проработанных ТЭО подготавливаются и сами соглашения. Причем они чаше всего разрабатываются самим будущим оператором, так как члены комиссии являются правительственными чиновниками, у которых очень много дел по месту работы, где, кстати, они долго не засиживаются. Задаваться вопросом, чьи интересы в такой ситуации наилучшим образом защищены в соглашении, наверное, излишне. Тем не менее месторождения на 40-60 лет передаются компании на сомнительных с точки зрения государства условиях и без каких-либо прав на коррекцию их в будущем.
Конкурсы с заведомо известным исходом
Конкурсный (аукционный) порядок выдачи лицензий недропользователю был введен поправками в Закон "О недрах" еще в 1995 году. однако до сих пор нет положения о проведении конкурса или аукциона, а установившаяся практика и тех, и других далека от совершенства. Наиболее распространенной является практика проведения лицензионных аукционов, где в качестве победителя признается тот, кто предложит наибольший разовый платеж (бонус). Число участников аукциона должно быть больше двух. .Эту видимость конкуренции инсценировать просто - в конкурсе участвуют две, а то и более "родственные" организации. представляющие одну и ту же нефтяную компанию. Средние и малые предприятия, конечно, не могут состязаться в размерах кошелька с крупными компаниями, что и предопределяет результат аукциона. Поэтому монополии настаивают на проведении только аукционов. В принципе, как показал недавний аукцион по продаже акций одной весьма привлекательной нефтяной компании, даже при наличии действительной конкуренции победитель был предопределен.
Не менее любопытными являются установившиеся на практике условия проведения лицензионных конкурсов технико-экономических предложений претендентов. Естественно, что интегрального критерия, позволяющего оценить и сравнить разные совокупности несоразмерных показателей, не существует в природе, то есть субъективизм свойствен конкурсам по определению. Поэтому неудивительно, что технико-экономические предложения конкурсантов очень напоминают рекламные буклеты. Можно приукрасить, нарисовать впечатляющие суммы капиталовложений, пообещать всестороннюю социальную помощь местному населению, увеличить на сколько угодно коэффициенты нефтеизвлечения, показать весомый поток наличности в бюджеты разных уровней, высокую внутреннюю норму доходности и окупаемости капиталовложений. Ведь законодательством практически не предусмотрены какие-либо действенные санкции за нарушение даже лицензионных, не говоря уже о конкурсных, обязательств.
Как видим, малым и средним предприятиям даже нечего совать нос на конкурсы и аукционы, если они не проводятся специально для них. И хотя их проведение "Положение..." предусматривало, фактически их было очень мало.
Не случайно в нефтедобыче России работают не более 150 средних и малых предприятий, из них около 50 были организованы монополиями в виде совместных предприятий, которым эти же монополии передали 1-2 лицензии. Сами же совместные предприятия, как правило, зарегистрированы в офшорах. Большинство из оставшихся 100 предприятий влачит жалкое существование, на которое они. к сожалению, обречены действующим в России механизмом лицензирования.
Правовые зигзаги
Для полноценного функционирования любого экономического механизма должно быть определено прав оное поле его действия. В большинстве стран недропользование регулируется гражданским законодательством.
Закон "О недрах" указывает, что "лицензия на пользование недрами закрепляет <...> форму договорных отношений недропользования, в том числе на условиях концессии, договора о разделе продукции, контракта на предоставление услуг (с риском и без риска)", то есть формально отношения в недропользовании находятся в поле гражданского права, как и в мировой практике. Однако на деле при выдаче лицензии к ней прилагается лицензионное соглашение, являющееся неотъемлемой частью пакета обязательных документов. Понятие "лицензионное соглашение" в мировой практике не встречается. Именно его использование в российском законодательстве о недрах вывело лицензионные вопросы из сферы гражданского права в сферу административного. Это делает практически невозможным применение каких-либо санкций к нарушителю лицензионных обязательств, как и изъятие самой лицензии. Отсюда безответственные конкурсные обещания ради получения лицензии, предложения всего, чего угодно, и тут же можно все забыть. Ведь в административном поле при желании судебные разбирательства затягиваются на годы.
Бесправное будущее
Ситуация, сложившаяся в недропользовании, весьма тревожная, что в значительной мере объясняется самоустраненностью правительства от разработки механизма лицензирования. Можно смело утверждать, что законодательная инициатива в области недропользования принадлежит добывающим компаниям. Большой вклад в разработку Закона "О соглашениях о разделе продукции" внес Нефтяной совещательный форум (НСФ) - руководимое американцами объединение иностранных компаний, осваивающих природные ресурсы России. Неудивительно, что этот закон защищает права только инвестора проекта, оставляя чиновникам, а не закону, представлять и защищать интересы государства.
Во всех странах, богатых природными ресурсами, проблема недропользования находится под жестким контролем правительства. Прежде всего там заботятся о будущих поколениях и топливной национальной безопасности. Поэтому правительства этих стран, как например США, всегда имеют в стратегическом резерве разведанные месторождения с доказанными запасами, которые в кризисной ситуации могут быть введены в эксплуатацию в относительно короткое время. У нас же лицензии уже выданы на все перспективные участки недр, а на очереди - в рамках проектов СРП - весь Дальневосточный шельф.
Особую тревогу вызывает тот факт, что в рамках СРП громадные перспективные нефтегазовые провинции на российском шельфе и в районах Восточной Сибири фактически передаются под контроль иностранных компаний на 40-60 лет. Стоит особо подчеркнуть - наше законодательство по СРП фактически выводит эти проекты из поля российской юрисдикции. Правительство на весь срок действия соглашения, то есть пока из недр хоть что-то еще извлекается, лишается возможности что-нибудь изменить в ходе реализации проекта. Таким образом, правительство принимает стратегическое решение за два будущих поколения, а насколько оно ответственно. видно из ситуации в экономике и, в частности, в недропользонании.
Будет ли принят закон о лицензировании ? Для повышения эффективности распоряжения природными ресурсами нужно принять соответствующий закон, проект которого уже долгие годы пылится на полках в Госдуме. Несомненно, что это должен быть закон прямого действия, чтобы как можно меньше оставалось возможности для уточняющего нормотворчества чиновников и как следствие для взяток. Если при разработке закона о лицензировании учесть опыт наиболее развитых стран, а не развивающихся, к которым у нас любят апеллировать, то станет очевидной необходимость зафиксировать в нем ряд принципиальных моментов.
Прежде всего необходимо ликвидировать форму единой лицензии на разведку и добычу. Лицензию на добычу выдавать исключительно на участки недр с доказанными запасами, что позволит государству в полной мере защитить свои интересы через лицензионные обязательства. Например, в российской практике почти не встретишь ставки роялти выше 6%, хотя разрабатываются высокорентабельные месторождения, для которых, по всем понятиям, должна применяться высшая ставка в 16%. За рубежом величина роялти колеблется от 0 до 40%. в большинстве стран она находится в пределах 12.5-20%, а средневзвешенная по объемам добычи в 1984 году - 17%. Очевидно, что максимальный срок действия лицензии не должен превышать 20 лет с правом последующего прошения. Ограничение срока действия лицензии не позволит недропользователю расслабиться. С другой стороны, это предоставит следующему поколению возможность формировать лицензионные обязательства из реальных оценок ситуации своего времени.
Для упреждения становления монополий в развитых странах применяется система предельных нормативов: максимально допустимые суммарные размеры горных отводов (и/или запасов) для одной компании в целом по стране и в отдельном регионе. Это оставит нишу для существования средних и мелких компаний. Плата за арендуемые территории за рубежом вполне весомая (в Китае - до 125 долл. за кв. км при добыче нефти, в США - в пять раз меньше), то есть годами держать впрок десятки тысяч квадратных километров никто не будет. Только в России иностранная компания может держать лицензию на 60 тыс. кв. км карельской земли годами для поисков алмазов. Бесплатность горных отводов развращает недропользователей.
Необходимо законодательно определить лицензионные требования и обеспечить механизм неукоснительного их исполнения, разработать эффективную систему санкций за нарушение договорных обязательств, ликвидировать правовую двойственность и четко зафиксировать гражданско-правовой характер всего пакета документов, составляющих неотъемлемую часть лицензии. Непременно с введением в действие закона должна быть проведена перерегистрация всех лицензий в соответствии с новыми требованиями, как это, например, было сделано в Китае в 1998 году.
 

Все замечания и пожелания присылайте по адресу: skv@nefte.ru

ЗАО "Независимое нефтяное обозрение "СКВАЖИНА" (С) 1999 Все права защищены