7 марта 2000 г.
Источник: "Независимая газета"
Автор: Семен Кимельман, Владимир Санько
Кладовая без замка
Продолжается почти бесплатная распродажа нефтяных богатств
Кочующее от одного автора к другому расхожее суждение о несметных богатствах нашей страны почему-то никак не реализуется в реальное благосостояние общества. Запасы минеральных ресурсов оцениваются специалистами в 28 трлн. долл. Цифра действительно астрономическая. Масштаб запасов породил гипотезу: если продать их даже за 10%, то страна получит не триллион долларов. Сейчас лицензии практически на все разведанные месторождения полезных ископаемых принадлежат коммерческим компаниям. Однако ожидаемое благоденствие не наступает. Некоторые причины этого, связанные с неумением и нежеланием государства обогащать бюджет за счет горной ренты, рассмотрены ранее ("НГ-политэкономия" # 2, 2000). Немаловажным фактором является и то, что стоимость природных ресурсов, находящихся в недрах, при выдаче лицензий на право добычи никоим образом не учитывается и в силу этого никак не влияет на эффективность недропользования.
Между тем мировой опыт показывает, что учет стоимости минерального сырья, находящегося в недрах, значительно расширяет инструментальные возможности государства для совершенствования экономического механизма недропользования. Естественно, что основы этого должны закладываться в систему лицензирования.
Действующий механизм лицензирования был законодательно оформлен в 1992 г. и с тех пор не претерпел каких-либо серьезных изменений. Между тем семилетняя практика лицензирования выявила и породила целый пласт новых экономических отношений в недропользовании в условиях рынка. Оказалось, что государству как собственнику недр трудно реализовать свои функции, используя только административное право. Более того, государство не может эффективно управлять своей собственностью на недра, если они не будут оценены и если участки недр с запасами полезных ископаемых не получат стоимостной оценки. В то же время экономические отношения в сфере недропользования могли бы в корне измениться при оптимальном совмещении гражданского и административного права. И для этого есть все основания, так как в Гражданском кодексе (ст. 130, ч. I) участки недр отнесены к "недвижимым вещам" (к недвижимости, к недвижимому имуществу).
Рассматривая участки недр как недвижимое имущество, имеющее в обязательном порядке стоимостную оценку находящихся в недрах полезных ископаемых, можно считать, что, во-первых, сама лицензия на право пользования недрами имеет стоимость и является особым видом недвижимого имущества, включаемого в основные фонды и соответственно в бухгалтерский баланс недропользователя; во-вторых, лицензионное соглашение, будучи неотъемлемой частью лицензии, является договором аренды, на который распространяются права государственной собственности на недра (статья 214, ч. I Гражданского кодекса) и арендное право, закрепленное в главе 34 части II Гражданского кодекса РФ (статьи 606-624).
Именно такой подход к лицензированию недропользования принят в большинстве зарубежных стран, в том числе в США. Если лицензия будет иметь стоимость или стоимостную оценку недвижимого имущества участка недр, передаваемого в аренду недропользователю, а лицензионное соглашение получит правовой статус договора аренды, то это позволит:
  • взимать с недропользователя налог на имущество;
  • уменьшить распределенный фонд месторождений, так как принудит недропользователя расстаться с лицензиями на неэксплуатируемые им участки недр;
  • повысить инвестиционную привлекательность и рыночную котировку ценных бумаг за счет включения стоимостной оценки запасов полезных ископаемых в основные фонды акционерного общества.
В системе налогов, направляемых на повышение эффективности использования недр, налог на имущество с учетом стоимостной оценки запасов полезных ископаемых в какой-то мере является базовым. В США компании, в основные фонды которых включается оценочная стоимость запасов, облагаются налогом на имущество по ставке от 0,1 до 1,5%. Фискальную роль налога не стоит принижать.
Так, если исходить из мировых цен, а не из внутрифирменных, то при ставке налога на имущество в 1% и при стоимостной оценке 1 долл. за баррель запасов - налог на имущество составит 7,4 цента за тонну или нефти за 1000 куб. м газа. В таком случае ежегодные поступления в государственный бюджет по налогу на запасы составили бы только от ОАО "Газпром", которое имеет запасы 322 млрд. условных баррелей, порядка 3,22 млрд. долл.
Столь значительная сумма налога при столь малой ставке обусловлена тем, что обеспеченность "Газпрома" запасами газа при нынешнем уровне добычи составляет более 80 лет, извлекаемыми запасами нефти нефтяных компаний России - от 40 до 70 лет, в то время как у нефтяных компаний США - не более 10-15 лет. В итоге компания "ЛУКОЙЛ", например, имеет запасы, сопоставимые с запасами 5 крупнейших компаний США.
Налог на имущество в части, приходящейся на запасы помимо фискальной роли по частичному изъятию горной ренты, значительно активизирует деятельность компаний по разработке месторождений. Сейчас, как свидетельствует статистика (см. таб. 1), практически по 50% лицензий не выполняются обязательства по освоению месторождений. Государство за уплатой налога будет следить (и спрашивать) значительно строже, чем за выполнением лицензионных соглашений. В такой ситуации компания предпочтет сама вернуть лицензию государству в его фонд нераспределенных участков недр, чтобы не нести дополнительных расходов. В 1997 г. в "Газпроме" на 47% месторождений добыча не производилась. Среди неразрабатываемых месторождений есть крупные и даже очень крупные. Так что "Газпрому" есть что вернуть. Налог сработает гораздо эффективнее, чем все ныне существующее законодательство о недропользовании.
Вполне очевидным существенным источником прироста доходной части бюджетов всех уровней является последовательное увеличение объемов добычи полезных ископаемых путем вовлечения в разработку уже лицензированных месторождений, на которых добыча не производится. Другими словами, речь здесь идет о неэксплуатируемой "замороженной" части распределенного фонда недр, которая официально выведена из хозяйственного оборота на сроки действия лицензий (20 лет).
Заслуживает внимания и то, что подавляющее большинство лицензий (115 из 126) ОАО "Газпром", впрочем, как и нефтяные компании, получил бесплатно и без конкурса. По конкурсу выдано всего 11 лицензий, при этом получены бонусы в размере всего 824 тыс. долл. и 49,1 млн. руб. Мизерные по величине бонусы обусловлены только тем, что лицензии у нас не имеют стоимостной оценки. В то же время в США продажа права на эксплуатацию не самого крупного (одиннадцатого по размеру) месторождения принесла казне 3 млрд. долл. Кстати, следует отметить, что это месторождение находилось в резерве у правительства с 1900 года, то есть целый век.
Трудно, конечно, доказать существование прямой связи между рыночной капитализацией компании и ее запасами, но она, несомненно, имеется. Поэтому сопоставление, приведенное в таблице 2, данных о запасах и рыночной капитализации двух крупнейших нефтегазовых компаний России и США имеет чисто демонстративный характер. Вместе с тем следует подчеркнуть, что рыночная стоимость активов, которые приходятся на единицу запасов, для пяти крупнейших нефтяных компаний отличается менее чем в два раза (от 7 до 12 долл. на баррель). Такая устойчивость расчетного показателя еще раз подчеркивает, что сопоставление в определенной степени правомерно.
Поэтому можно смело утверждать, что цены акций нефтяных компаний и "Газпрома" на российском фондовом рынке занижены не менее чем в сто раз. И таких примеров множество. Год назад Российский фонд федерального имущества (РФФИ) продал 2,5% акций ОАО "Газпром" за 660 млн. долл. Если исходить из запасов газа в объеме 321,9 млрд. условных баррелей, покупатель (немецкая фирма "Ruhrgas AG") купил 8,05 млрд. условных баррелей. Нетрудно подсчитать, что 1 баррель запасов продан всего за 8,2 цента, что в сто раз ниже цен для американских компаний. Получается, что недра России, находящиеся в государственной собственности, продаются за бесценок.
Модная ныне процедура банкротства предприятия без какого-либо действенного контроля со стороны государства при оценке и реализации его имущества широко используется для приватизации наиболее эффективных предприятий по невероятно низкой цене. И чудеса не заставляют себя ждать. Например, Тюменская нефтяная компания купила на конкурсе всего за 52 млн. долл. (при стартовой цене 170 млн. долл.) имущество нефтегазодобывающего предприятия-банкрота "Кондпетролеум" (дочернего предприятия компании "СИДАНКО"). "Кондпетролеум" имеет три лицензии на основную часть уникального Красноленинского месторождения нефти с остаточными извлекаемыми запасами на 1.01.99 г. более 500 млн. т. То есть и в этом примере одна тонна извлекаемых запасов нефти продана за 52 цента или один баррель - за 7 центов. При этом компания ТНК получит еще специальный режим льготного налогообложения в рамках СРП, на условиях которого будет разрабатываться Красноленинское месторождение.
По непонятным причинам конкурс был организован по голландской системе, допускающей снижение стартовой цены. Опять-таки почему-то вопреки официальным условиям на конкурс были допущены три компании, все аффилированные с ТНК. В итоге стартовая цена была снижена более чем в три раза, и победителем признано ЗАО "ТНК-Нягань". Более того, компания ТНК успела пролоббировать в декабре прошлого года принятие Государственной Думой поправки в статью 17-1 закона "О недрах" о бесплатном безконкурсном переоформлении лицензий предприятия-банкрота на победителя конкурса по продаже его имущества, то есть ТНК в придачу к почти бесплатной покупке имущества "Кондпетролеума" получит еще бесплатно и лицензии на уникальное Красноленинское месторождение нефти. Поправка не вызывала бы возражений, если бы при оценке имущества банкрота учитывалась стоимость запасов.
По такой же схеме компания ТНК за 180 млн. долл. (при стартовой цене 200 млн. долл.) купила еще одно дочернее предприятие "СИДАНКО", а именно АО "Черногорнефть", которому принадлежит лицензия на значительную часть уникального Самотлорского месторождения. В результате ТНК получила лицензии на все участки этого крупнейшего в мире месторождения с остаточными извлекаемыми запасами около 900 млн. т. Если учесть, что при существующем уровне мировых цен на нефть минимальный размер присваиваемой компаниями горной ренты составляет 30-40 долл. за тонну нефти, то затраты на приобретение "Черногорнефти" с ее добычей в 6 млн. т окупятся в первый же год. Фантастически быстрая окупаемость капитальных вложений.
В свете этих приобретений ТНК продажа государством (РФФИ) 49,8% акций этой компании выглядит просто анекдотичной. РФФИ оценил этот пакет акций на конкурсе с инвестиционными условиями всего в 67,7 млн. долл. При этом победитель должен будет вложить 185,2 млн. долл. в инвестиционную программу. Между тем зарубежный аудитор (британский банк FLEMINGS) оценил этот пакет в 115-125 млн. долл., то есть вдвое больше. Инвестиционные 185,2 млн. никак нельзя относить к стартовой цене, так как это просто искусственный барьер для стороннего покупателя.
Здесь удивляет принятая стартовая цена продажи половины (49,8%) акций компании, если учесть, что ТНК только что купила имущество двух предприятий на сумму 232 млн. долл. (52 + 180 млн. долл.). Если учесть, что в состав ТНК входят еще такие большие нефтедобывающие предприятия, как "Нижневартовскнефтегаз", то становится очевидным, что и оценка аудитора, и стартовая цена продажи 49,8% акций ТНК занижены в десятки раз даже по внутрироссийским меркам - и снова государство недополучило миллиарды долларов за продажу своей собственности.
Этот конкурс породил возможность еще одной не поддающейся экономической логике коллизии. Компания "СИДАНКО" за вырученные от продажи своих предприятий-банкротов 232 млн. долл. могла бы купить половину акций (49,8%) компании ТНК и часть этих же денежных средств пустить на инвестиционную программу. То есть возможность того, что компания "СИДАНКО" получила бы контроль не только над бывшими своими предприятиями, но и контроль над всеми другими предприятиями ТНК, формально не исключается. Тем не менее подобного не произошло, так как все процедуры банкротства и конкурсов по продаже государственных пакетов акций под патронажем правительственных чиновников подчинены интересам определенных компаний.
Все изложенное должно заставить правительство изменить свою лицензионную политику. Прежде всего нет никакой необходимости все имеющиеся месторождения распределять по компаниям. Неужели держать месторождения в госрезерве столь обременительно для казны? Если бы инвестиционная привлекательность зависела исключительно от запасов, которыми располагает компания, то наши нефтяники по рыночной капитализации опережали бы всех мировых грандов.
Далее возникает вопрос: если не разрабатывается почти половина месторождений, лицензии на которые уже выданы, то какая необходимость устраивать новые конкурсы на шельфовые участки, которые Минприроды планирует провести в этом году? Может быть, стоит отложить конкурсы до лучших времен, когда государство научится сдавать месторождения в аренду по мировым, а не чиновничьим ценам.
 


Все замечания и пожелания присылайте по адресу: skv@nefte.ru

ЗАО "Независимое нефтяное обозрение "СКВАЖИНА" (С) 1999 Все права защищены