8 сентября 2000 г.
Источник: еженедельник "Экономика и время" (г. Санкт-Петербург)
Материализовавшиеся фантомы в морских портах
Мы уже рассказывали о попытке морской администрации порта Новороссийск установить контроль за всем госимуществом в порту, в том числе и за тем, которое ему не принадлежит. Это было сделано под предлогом усиления госрегулирования на морском транспорте. Однако в КУГИ Краснодарского края не согласились с таким 'регулированием" в порту.
Начнем с того, что до сих пор не прояснен статус морских администраций портов. И потом: насколько законны владение и коммерческое использование госсобственности в морских портах морадминистрациями, если они учреждались как орган госнадзора в порту? До перестройки, напомним, функции госнадзора выполняла служба капитана порта, которая входила в состав морских портов. После акционирования бывших госпредприятий надзорный орган понадобилось вывести за рамки коммерческих стивидорных компаний. И службу капитана порта 'пересадили" в морадминистрации. Но так получилось, что морадминистрации сами постепенно превратились в хозяйствующие организации. И это настораживает...Наконец, если морадминистрации претендуют управлять госсобственностью в морских портах, то каковы там права территориальных органов Министерства имущественных отношений РФ? Эти проблемы принципиальны не только для Новороссийска, но и для других морских терминалов России. Как урегулировать их? Как правовыми методами привести ситуацию в соответствие с законом?
Закон нарушать нельзя, но иногда его объезжают
Начнем с правового статуса государственного учреждения морская администрация порта (морадминистрация). Как он определяется действующим законодательством РФ? Морадминистрации были созданы в соответствии с постановлением Совмина - Правительства РФ от 17.12.93 њ 1299 'Об организации управления морскими портами" (с последующими изменениями). В п. 1 постановления Госкомимуществу РФ (ныне - Министерство имущественных отношений РФ) поручается закрепить за морадминистрациями портовое имущество, не подлежащее приватизации. В п. 2 указывается, чем именно надлежит заниматься морадминистрациям: обеспечением безопасности мореплавания и порядка в портах, включая надзор за соблюдением законов, правил и международных договоров РФ по торговому мореплаванию, а также за технической эксплуатацией закрепленных за ними портовых сооружений и объектов, обеспечением их ремонта, развития и строительства. Заметим, что в постановлении правовой статус (организационно-правовая форма) морадминистраций не определен. Лишь указано: источники средств для их существования и развития - портовые сборы, плата за сдачу в аренду госимущества, закрепленного за морадминистрациями, и за услуги, связанные с выполнением функций морадминистраций. Из этих же ресурсов покрываются затраты на ремонт и строительство портовых сооружений и объектов. После того как вышло постановление, Госкомимущество РФ 02.02.94 распоряжением њ 240-р по согласованию с Министерством транспорта РФ (приказ от 03.02.94 њ 7) утвердило Типовое положение о морской администрации порта. Оно, в свою очередь, и легло в основу положений департамента морского транспорта Минтранса РФ о морадминистрациях конкретных портов. Положение о морадминистрации порта Новороссийск, в частности, появилось 23.03.94. Итак, морадминистрации теперь признаны как бы госучреждениями, непосредственно подчиняющимися департаменту морского транспорта. Вот тут-то самое интересное: конкретные функции, права и обязанности морадминистраций, а также степень их ответственности и источники финансирования в этих документах определяются так, что морадминистрации по своему правовому статусу были фактически признаны не государственными учреждениями, а госпредприятиями. То есть произошла подмена понятий. Тем, кому непонятны юридические термины, скажем проще: по сути, морадминистрации сами расширили свои полномочия.
На первый план они выдвинули свое право заниматься хозяйственной деятельностью (п. 4 Типового положения). Морадминистрации после этого смогли создать филиалы, представительства, отделения и другие обособленные подразделения (согласно п. 5) и воспользовались правом самостоятельно сдавать в аренду госимущество, находящееся на их балансе (абз.15 п. 11)... А заниматься этим учреждениям нельзя! Можно продолжать и дальше. Список несоответствий статусу учреждений - внушительный. А управленческие функции, связанные с обеспечением безопасности мореплавания и порядка в морском порту, целиком перекладывались на капитана морского порта, который стал первым заместителем начальника морадминистрации (п. 36). Несоответствие Типового положения о морадминистрациях действующему законодательству, в частности введенной в действие с 01.01.95 ч. 1 Гражданского кодекса РФ (ГК РФ), видимо, послужило одной из причин выхода распоряжения Госкомимущества РФ от 30.05.97 њ 417-р, где говорилось о том, что типовые положения утратили силу.Однако никаких документов взамен принято не было. И сейчас правовой статус морадминистраций определяется их индивидуальными положениями. Их следует признавать действующими лишь в той части, где они не противоречат ГК РФ, Кодексу торгового мореплавания РФ от 30.04.99 (КТМ РФ) и другим законодательным актам. В таком случае давайте разберемся, что же представляет собой учреждение.Это организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично (п.1 ст. 120 ГК РФ, п.1 ст. 9 Закона РФ 'О некоммерческих организациях" от 12.01.96).
Обычно выделяются такие обязательные признаки учреждений, как: а) финансирование их собственниками по смете, в которой фиксируются направления расходования выделяемых им средств; б) ограниченный характер прав на имущество, закрепленное за учреждениями, в том числе невозможность распоряжения им без согласия собственника; в) строго специальный характер правоспособности; г) узкие рамки участия в хозяйственном обороте, прямо указанные в уставных документах; д) ответственность перед кредиторами лишь имеющимися у учреждения денежными средствами с несением собственником субсидиарной ответственности по обязательствам учреждения. Нетрудно заметить, что правовой статус тех морадминистраций, которые действуют на основании индивидуальных положений на базе Типового положения 1994 г., не соответствует статусу учреждений. Подход к морадминистрациям как к госучреждениям требует коренного пересмотра условий их финансирования и хозяйственной деятельности, а также полномочий по поводу закрепленного за ними госимущества. Альтернатива - признание морадминистраций государственными унитарными (казенными) предприятиями с выделением в самостоятельную структуру службы капитана порта, как это сделано во всех портах развитых стран мира.Принятый в 1999 г. новый КТМ РФ ясности о статусе морадминистраций не внес. КТМ РФ упоминает об администрации морских портов лишь однажды - в п. 4 ст. 9, где говорится, что 'под портовыми властями в настоящем Кодексе понимаются соответствующие администрации морских портов, осуществляющие административно-властные и другие возложенные на них Правительством РФ полномочия". А далее все административно-властные полномочия по обеспечению безопасности мореплавания и порядка в морском порту КТМ РФ связывает с капитаном морского порта.Более того, анализ норм КТМ РФ позволяет прийти к выводу, что указанный Кодекс вообще не предполагает в порту иной администрации, кроме капитана порта с подчиненным ему аппаратом (администрацией!). Вчитайтесь в текст ст. 75 КТМ РФ, чтобы убедиться в этом. Там сказано, что капитан морского порта подчиняется непосредственно федеральному органу исполнительной власти в области транспорта, а капитан морского рыбного порта - федеральному органу исполнительной власти в области рыболовства. В ст. 78 КТМ РФ подчеркивается, что распоряжения капитана морского порта по относящимся к его полномочиям вопросам обеспечения безопасности мореплавания и порядка в морском порту обязательны для всех находящихся в порту судов, организаций и граждан... Таким образом, п. 2 постановления Правительства РФ њ 1299, где на морские администрации портов возлагались функции по обеспечению безопасности мореплавания и порядка в морских портах, вошел в противоречие с КТМ РФ. Не соответствуют КТМ РФ и те правила действующих ныне индивидуальных положений о морадминистрациях, которые устанавливают иную (по сравнению с КТМ РФ) подчиненность капитана морского порта.
Обращаем внимание Правительства РФ!
Мнение эксперта - заведующего кафедрой гражданского права доктора юридических наук, профессора Петербургского госуниверситета Александра Сергеева (соавтора и редактора трехтомного учебника 'Гражданское право", эксперта во многих известных процессах в Конституционном, Верховном и Высшем арбитражном судах РФ):
- Правовой статус морадминистраций является крайне противоречивым и не соответствует действующему законодательству. По своей сути морадминистрации - хозяйствующие субъекты, а не учреждения. Лицом, ответственным за обеспечение безопасности мореплавания и порядка в морском порту и наделенным законом административно-властными полномочиями, является только капитан морского порта. То, что он включен в состав хозяйствующей структуры (морадминистрации) и подчинен начальнику морадминистрации, опять-таки противоречит российскому законодательству
Кто смел, тот госимущество и съел
Теперь попробуем уяснить, насколько законна сложившаяся практика владения и коммерческого пользования госучреждениями (морадминистрациями) госимуществом в морских торговых портах. Закрепление за морадминистрациями госимущества, не подлежащего приватизации, производилось на основании постановления Правительства РФ от 17.12.93 њ 1299 и распоряжений Госкомимущества РФ по отдельным морским портам. Соответственно органы Госкомимущества РФ на местах передали морадминистрациям в оперативное управление конкретное имущество, предоставив право его хозяйственного использования и самостоятельной сдачи в аренду.
Такое решение вопроса изначально противоречило закону. Ведь морадминистрации создавались как учреждения. Финансировать их был обязан собственник (государство), причем по сметам, а не из доходов от их собственной хозяйственной деятельности (ст. 24 Гражданского кодекса РСФСР 1964 г.), потому что такая деятельность для учреждения, еще раз напомним, не предусматривается.Тем не менее право на нее морадминистрациям предоставили и одновременно обязали обеспечивать безопасность мореплавания и порядок в портах, что прямо противоречило п. 2 ст.7 Закона РСФСР от 22.03.91 'О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках". Ведь этот закон запрещает совмещение функций органов исполнительной власти с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов госнадзора, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами РФ. А такого акта в отношении морадминистраций не издавалось.
Морадминистрации получили право самостоятельно сдавать в аренду закрепленное за ними государственное имущество вопреки постановлению Правительства РФ от 10.02.94 њ 96 'О делегировании полномочий Правительства РФ по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности". Госучреждения, как сказано там, вправе распоряжаться закрепленным за ними имуществом только с согласия Госкомимущества РФ и его территориальных органов (п. 9). Еще раньше данное правило применительно к госпредприятиям закрепил Указ Президента РФ от 14.10.92 'О регулировании арендных отношений и приватизации имущества государственных и муниципальных предприятий, сданного в аренду" (п. 2-4). С вступлением в силу ГК РФ эти противоречия не исчезли, а, напротив, углубились. Потому что ГК РФ признал учреждением лишь организацию, созданную собственником для осуществления управленческих, социально-культурных и иных функций некоммерческого характера (п.1 ст. 120 ГК РФ). Ст. 298 ГК РФ вообще лишает учреждения права отчуждать или иным образом распоряжаться закрепленным за ними имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных им по смете. За них это делают сами собственники. В данном случае - органы по управлению госимуществом.
Обращаем внимание Правительства РФ!
Мнение эксперта - заведующего кафедрой гражданского права доктора юридических наук, профессора Петербургского госуниверситета Александра Сергеева:
- Сложившаяся практика владения и хозяйственного пользования морадминистрациями государственным портовым имуществом прямо противоречит положениям ГК РФ и Закона РСФСР 'О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках"
Сослаться бы на оговорочку, но нет такого документа
Полномочия Министерства имущественных отношений РФ и его территориальных органов по вопросам управления федеральной собственностью в морских торговых портах определяются рядом документов: п.15 постановления Верховного Совета РСФСР от 27.12.91 'О разграничении государ ственной собственности РФ на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга", п. 5 постановления Правительства РФ от 10.02.94 њ 96 'О делегировании полномочий Правительства РФ по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности", ст. 7 и 8 Закона РФ 'О приватизации государственного имущества и основах приватизации муниципального имущества в РФ" от 21.07.97, а также Положением о Мингосимуществе РФ (ныне - Министерство имущественных отношений РФ), утвержденным постановлением Правительства РФ от 04.12.95 њ 1190 (с последующими изменениями) и некоторыми другими нормативными актами. Сразу подчеркнем, что нынешнее законодательство специально не оговаривает, кто и как именно управляет и распоряжается госимуществом в морских портах. Поэтому тут действует общий правовой режим для государственного федерального имущества. А значит, Министерство имущественных отношений РФ и его территориальные органы принимают решения о приватизации, закрепляют госимущество на праве хозяйственного ведения, оперативного управления или бессрочного пользования, дают согласие на залог и продажу, осуществляют контроль за использованием по назначению и сохранностью госимущества, находящегося в хозяйственном ведении или оперативном управлении юридических лиц, и т. д. Если госимущество, закрепленное за юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, сдается в аренду, то органы управления госимуществом или соглашаются (разрешают) на аренду (когда дело касается недвижимого имущества, закрепленного за государственными унитарными предприятиями), или сами выступают в качестве арендодателей (в отношении любого имущества, закрепленного за госучреждениями).
Обращаем внимание Правительства РФ!
Слово - заведующему кафедрой гражданского права доктору юридических наук, профессору Петербургского госуниверситета Александру Сергееву:
- Правом сдачи в аренду госимущества, закрепленного за госучреждениями (морадминистрациями), обладают исключительно территориальные органы Министерства имущественных отношений РФ. Сами морадминистрации заключать такие договоры не могут - это право должен им делегировать специальный закон (как это, например, сделано в отношении образовательных учреждений - ст. 39 Закона РФ 'Об образовании" от 10.07.92)
Как навести порядок
Правовой статус морадминистраций пора привести в соответствие с действующим законодательством. Что для этого нужно?
Предложение первое:
разграничить административно-властные полномочия по обеспечению безопасности мореплавания и порядка в морском порту и хозяйственные функции по управлению закрепленным за морадминистрациями госимуществом, не подлежащим приватизации.
Для этого администрацией морского порта, о которой упоминается в п. 4 ст. 9 КТМ РФ, должна быть признана служба капитана морского порта. Ведь в КТМ РФ четко определено, что все функции по обеспечению безопасности мореплавания и порядка в порту принадлежат капитану морского порта, который, имея такой статус, не может входить в состав хозяйственной (пусть даже государственной) структуры. А кому доверить функции по управлению государственным портовым имуществом, не подлежащим приватизации? Наверное, их лучше всего сосредоточить у некоего госпредприятия, но с условием хозяйствовать в морском порту на равных условиях с другими организациями. Во избежание путаницы последним полезно сменить название и впредь не называться морадминистрациями.
Предложение второе:
преобразовать морадминистрации из госучреждений в государственные унитарные или казенные предприятия, действующие на хозрасчетных началах. Это позволит разграничить надзорные и хозяйственные функции нынешних морадминистраций.
Предложение третье:
в аренду госимущество, не подлежащее приватизации, в морских портах сдавать только с согласия территориальных органов Министерства имущественных отношений РФ (при условии преобразования морадминистраций в госпредприятия), или пусть это делают сами территориальные органы министерства (при условии сохранения морадминистраций в статусе госучреждений или их полной ликвидации). Только так можно привести этот вопрос в соответствие с законами РФ. Ну а право самостоятельной сдачи в аренду госимущества, закрепленного за морадминистрациями, утверждают лишь российские законодатели. Только тогда пусть они откорректируют соответствующие строки в законе!
Предложение четвертое:
портовые сборы - собирать под контролем службы капитана морского порта (т. е. Фактической администрацией морского порта) и использовать исключительно на обеспечение безопасности мореплавания в соответствии с порядком, установленным Службой морского флота Минтранса РФ. При этом часть собранных портовых сборов может направляться тому госпредприятию, которое эксплуатирует государственное портовое имущество (на содержание и ремонт). Эти предложения согласуются с утвержденной Правительством РФ 09.09.99 'Концепцией управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации". Они могут быть реализованы как при подготовке к принятию Госдумой РФ закона о морских портах, так и на правительственном уровне. Реализация этих поправок повысит эффективность деятельности морадминистраций в части использования закрепленного за ними государственного имущества, поставит их хозяйственную деятельность под контроль государства и увеличит поступления в федеральный бюджет.
Депутатский запрос Председателю Правительства РФ М. М. Касьянову
Уважаемый Михаил Михайлович!
О несоответствии учредительных документов морских администраций портов (морадминистраций), их организационно-правового статуса законодательству России и государственным интересам, о несоответствии в связи с этим Конституции РФ положения 'О федеральной системе защиты морского судоходства...", утвержденного постановлением Правительства РФ њ 324 от 11.04.2000, угрозе ликвидации морадминистраций, бесконтрольном и нецелевом расходовании государственных средств мною в течение 1998-2000 годов неоднократно сообщалось Президенту и Правительству РФ...Типовое положение о морской администрации порта, утвержденное распоряжением Госкомимущества России њ240-р от 02.02.94 и приказом Минтранса России њ7 от 03.02.94, не действует, т. к. названное Типовое положение как несоответствующее законодательству признано утратившим силу распоряжением Госкомимущества России њ417-р от 30.05.97. В течение более трех лет министр транспорта России С. О. Франк не привел учредительные документы и деятельность морадминистраций в соответствие с действующим законодательством. Возможно, данное длительное бездействие, в том числе и после принятия Кодекса торгового мореплавания России (КТМ), объясняется тем, что данное несоответствие действующему законодательству организационно-правового статуса морадминистраций позволяет бесконтрольно расходовать государственные средства, использовать их не по целевому назначению.
Направляю для рассмотрения научное заключение 'О правовом статусе государственного учреждения - морская администрация порта", подготовленное ректором кафедры гражданского права Петербургского госуниверситета профессором А. П. Сергеевым на основании задания КУГИ Краснодарского края. Согласно данному научному заключению правовой статус морадминистраций, которые по вине руководства Минтранса России до настоящего времени действуют на основании индивидуальных положений, разработанных на базе Типового положения 1994 года, не соответствует статусу госучреждений, установленному ГК РФ. Госучреждение типа морадминистрация вообще не предусмотрено КТМ. Руководство Минтранса России вопреки государственным интересам позволило морадминистрациям заниматься деятельностью, не соответствующей определенным Правительством РФ целям, а незаконно одобренная Минтрансом России и сложившаяся практика владения и хозяйственного пользования морадминистрациями государственным портовым имуществом, в том числе и портовыми сборами, находится в прямом противоречии с положениями ГК РФ и Закона 'О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках". При этом обращаю Ваше внимание, уважаемый Михаил Михайлович, что Минтранс России, пользуясь своим правом вносить изменения в учредительные документы подведомственных ему морадминистраций (Положение о Минтрансе РФ, утвержденное постановлением Правительства РФ њ 501, 1997 г.), незаконно утверждает уставы морадминистраций, согласно которым вопреки государственным интересам морадминистрации получают полномочия полной коммерческой деятельности и бесконтрольного расходования госсредств в целях, противоречащих установленным государством.
Таким образом, как мною неоднократно сообщалось ранее, постановление Правительства РФ њ 324 сего года, утверждающее положение 'О федеральной системе защиты морского судоходства...", противоречит Конституции РФ, так как Правительство РФ не может возложить государственные функции на коммерческую организацию. Кроме того, до настоящего времени законодательно не определен правовой статус государственных портовых сборов. В связи с изложенным прошу Вас, уважаемый Михаил Михайлович, потребовать от миинистра транспорта С. О. Франка привести учредительные документы и деятельность морадминистраций в соответствие с действующим законодательством, поручить Министерствам имущественных отношений, экономического развития и торговли, финансов, по антимонопольной политике и защите предпринимательства ра ссмотретьприлагаемое научное заключение и использовать его для принятия мер по законодательному приведению организационно-правового статуса морадминистраций в соответствие с ГК РФ и КТМ, а также законодательно определить статус федеральных портовых сборов, контроль за их использованием и привести положение 'О федеральной системе..." в соответствие с Конституцией РФ...Приложение: на 10 листах.
И. А. Ждакаев, заместитель председателя комитета по энергетике, транспорту и связи Госдумы РФ

На главную страницу



 

Все замечания и пожелания присылайте по адресу: skv@nefte.ru

ЗАО "Независимое нефтяное обозрение "СКВАЖИНА" (С) 1999 Все права защищены